早在二十年前，中國沒有任何房地產市場可言。當政府下令國有企業將住房私有化之後，形勢發生了轉變，因為分配住房曾經是企業提供給他們的城鎮職工的終身福利之一。於是，一些企業職工開始試著購買二手公寓；而有些企業則將新建住房以高額補助價格分配給員工。無論是哪種情況，至此，此類住房多數出售給了新業主，這些新業主購房目的是為他們自己及其子女改善住房。這些業主算得上是一批幸運兒。
自此，國內各大城市的樓市開始進入牛市，這讓許多本地年輕人和外來戶陷入困境，同時突顯出了國民收入不均的弊端，導致數百萬民眾只能望樓興歎。例如，據高緯物業諮詢公司(Cushman & Wakefield Shanghai)統計，上海高層公寓均價已達每平方米47,465元(7,345美元)，中層公寓均價達到每平方米22,665元，與五年前的價格相比分別增長了110%和100%。“當房價超過家庭年收入20倍以上時，就變得無法負擔了，”獨立經濟學家謝國忠（Andy Xie）如是說道。
因此，中國正在與高通脹和高房價不斷鬥爭，與此同時，中國也在試圖解決具有政治敏感性的廉價房問題。中央政府已下令，要求地方政府到2015年建成3600萬套“保障房”，而這也是中國“新政”的一部分，旨在解決社會不平等問題以及幫助國內2.18億城鎮居民家庭。但是此事頗費周章。
“3600萬套住房的目標可謂雄心勃勃，因為這項工程已經落後於預定計劃，”英國物業公司第一太平台維斯（Savills China）設在上海的中國研究總部負責人詹姆斯·麥克唐納(James Macdonald)說道。高昂的建築成本，外加針對地方政府和參與專案的開發商的激勵機制的缺失，成為中央政府實現雄心勃勃的建設計畫路上的一些障礙。此外，這些住房即便建成，在國內的許多地方政府腐敗的陰影下，關於這些住房如何分配及分配對象，仍將成為熱議話題。
“ 拒之門外 ”
“靜觀其變”也不是一種選擇。新加坡國立大學東亞研究所的一篇新論文援引了搜狐在5月下旬的一項調查，調查結果顯示，90%的受訪者認為政府的新政未達到人們的預期，民眾正在失去耐心。
早在2009年年底，政府智囊團即中國社科院的另一項調查顯示，85%的城鎮受訪者表示，他們買不起新的現房，哪怕依靠抵押貸款也買不起。時至今日，這個問題依舊嚴重如初，這份調查報告的合著者陸丁(音譯)和東亞研究所研究助理黃彥傑說道。陸是加拿大菲莎河谷大學的經濟學教授，以及東亞研究所客座高級研究員。他們指出，在今天的國內大城市中心，每平方米的房價一般已達到年均收入的50%和100%之間。“要想購得90平方米的住房，京滬普通工薪家庭需要工作50年以上才能還清房貸，相比之下，發達國家只需要5-10年的時間，”他們在論文中指出。
租房也未必容易，其他專家如是說。“據高緯物業諮詢公司的調查，在上海，一套高層公寓的月租金是每平方米148元，中層公寓的月租金是每平方米80元，和五年前相比分別上漲了20%和18%。”
最終，“高房價削弱了購房能力，這就引起民眾極大的焦慮和反感，他們時刻提防著‘投機者’的陰謀詭計，這些‘投機者’就是開發商和手持房地產業務權柄的政府官員，”陸和黃說道。
“ 曾經滄海 ”
政府曾經嘗試過解決這個問題，但是問題的緊迫感已不可同日而語。2009年，密歇根大學城市規劃學教授為美國住房和城市發展部撰寫了一篇論文，文章描繪了中國的分散型保障房計畫，類似於今天的情形，該項計畫涉及租金補貼和新的開發專案，同時要求地方政府和開發商的積極參與。但是由於執行體系不到位，這項計畫未能得到太多人支援。文章指出，從1998年至2006年，只有55萬戶低收入家庭從廉價出租房和其他社會住房計畫中受益，期間只占到“已建成住房單元的1%”。
這次的方案是更為宏大的計畫當中的一部分，旨在為中國的樓市降溫。近幾個月來，中央推出了新的稅收和反投機政策，例如提高首付金、提高貸款利率及限制單個投資者購買住房的套數。2008年，中國開始加快步伐建設保障房，同時計畫在今年建造或翻新1000萬套住房。到2015年，如果政府實現建造3600萬套保障房的目標，這些住房將滿足20%的城鎮家庭的需求，相比之下，目前只能滿足7%的需求。
但是，這些保障房計畫的問題歸根結底還是資金問題。例如，儘管中國的地方政府熱衷於商業地產及作為政績展示的公共設施，但是他們仍然聲稱沒有辦法來為保障房項目提供資金。2008年，中國為抵禦經濟危機時大興土木，此後，地方政府的債務預計在14萬億元以上，地方財政確實十分緊張。“世界上沒有哪個國家的政府會花那麼多的錢，”謝說道，“如果你去考察[中國]各個城市，你會發現[這些錢]的用途：數千萬元鉅款只是用來購買樹木、建造公園和政府大樓。”
但是，引起問題的更深層次原因是我們目所不能及的。東亞研究所的陸和黃指出，作為“房價上漲的始作俑者及受惠者”，地方政府如今陷入困境。由於地方政府在房地產中投入鉅資，因此，他們不願意去做任何有損商業市場的事，特別是在城市的一半收入來自土地出讓和房地產稅的情況下。此外，他們還擔心，如果他們將土地分配給保障房使用，其周邊的樓價將會受到重創。
一些專家對這些論調不以為然。“在發展迅猛的城市，地方政府不應當以缺乏資金為託辭，因為他們總是能通過土地出讓來獲得額外資金[通過不同的分區法規]和收入，”美國低收入住房研究院(AHI)創始人大衛·史密斯(David Smith)說道，這是一家總部在波士頓的非營利性研究和諮詢機構。“地方政府可以通過開發市場價的住房來獲取可觀收入，所以說，地方政府哭窮是難以服眾的。”
據住房和城鄉建設部(MoHURD)估計，今年計畫建造1000萬套保障房將耗資1.3萬億元至1.4萬億元。在2011年國家預算中，中央政府為此項目僅撥款1030億元。地方政府所需資金預計在1000億元至8000億元。地方政府彌補資金缺口的方法之一就是發行債券，北京瑞銀證券中國研究部主管汪濤（音譯）說道。
企業住房公積金及其他機構的住房基金也可以成為資金的來源，一般而言，城鎮職工都必須投入資金作為社會福利的一部分。自從20世紀90年代的改革以來，無論是國有企業還是私營企業都不再參與保障房專案，這些資金都是按城市來運作的，企業主和員工按不同費率將資金投入其中，然後在購房時提取這筆資金。住房和城鄉建設部最近表示，這些資金的淨收入增加應當用於保障房建設。2010年，這項基金的淨收入增加為50億元。
重慶案例
汪濤指出，多數房地產開發商，無論是國有的還是私營的，他們都不願意參與到保障房項目之中，因為這是一項利潤微薄的“公益”事業。據住房和城鄉建設部在六月發佈的中國房地產公司企業社會責任活動報告統計，2007年至2010年間，在100家開發商中，只有30家開發商參與了保障房建設。
但是，如果他們可以更加便捷地獲得信貸和土地，說服這些開發商沿著這個方向前進還是有可能的。鑒於目前的信貸緊縮和政府限令，評級機構標準普爾在六月份將中國的開發商的前景評級下調至負數，其中包括綠城中國控股有限公司、華潤置地及中國海外發展有限公司。重要的是，那些通過建設保障房來幫助地方政府的開發商，他們會得到許諾，能夠有更多更好的機會獲得土地開發許可，以便在將來開發商用住宅專案，對於這些開發商而言，這樣的許諾是很有吸引力的。和開發商不同的是，建築公司熱衷於保障房項目帶來的業務。“這些專案未必需要過多依賴于開發商，”她說道。
重慶是人口2800萬的大都市，這裡是多山地區，也是位於長江上游的工業中心，目前，該城市已經推動了保障房的建設。重慶市委書記及前商務部長薄熙來正是讓保障房項目落地的功臣，憑藉這些項目，這位具有人格魅力的領導為他的公共服務贏得了良好口碑，為他最終進入中央最高領導層打下了基礎。
重慶的市場條件也是相對有利的，住房均價為每平方米30,000元，不到上海優質住房的三分之一，第一太平大衛斯的麥克唐納說道。為了達到滿足240萬居民的住房需求的目標，重慶的計畫重點是廉租房，而且必須針對月收入低於2,000元的個人申請人或月收入低於3,000元的家庭申請人，上海復旦大學管理學院住房政策研究中心主任陳潔說道。
重慶之前的住房計畫能夠讓申請人以基於市場價格的優惠價購房，而這種計畫在其他城市往往被濫用。“人們經常看到在[保障房]外面停放著寶馬，這就表示關係戶得到了優待，”渣打銀行大中華區研究主管王志浩（Stephen Green）說道，“因此，重慶的重點只是廉租房，”讓住戶支付低於市場價位的租金。“廉租房的優點在於，住戶先是租房，三年之後，他們就可以購房，房價將包含建造成本和財務成本，”他在題為《重慶的240萬個新租戶》的調查報告中寫道。
報告指出，據重慶市長黃奇帆估計，土地成本只占到商業住宅成本的1/3，因此，購房者只需花費低於市場價格一半的錢，就可以買到城市計畫下的住房。重慶政府聲稱已經建造了26萬套住房，每套住房面積在40至60平方米之間，總面積在1300萬平方米，並計畫在今明兩年分別建成1350萬平方米的廉租房。
雖然專家們基本對這項方案表示讚賞，但是，該方案是否能夠成為其他城市效仿的榜樣，現在下結論仍為時過早。陳還表示，這座直轄市可能會背負令人擔憂的債務，重慶和中央政府承擔了該項目的30%的成本，其餘部分通過銀行貸款來支付。
在位於長江下游的上海，政府正在計畫加大對“經濟適用房”的推行力度。經濟適用房指的是以低於市場價格出售而非出租的住房。據政府官員透露，在未來五年內，經濟適用房將占到其整體保障住房專案的40%，其餘部分涉及各種租房計畫。
但是，在計畫提供的住房單元類型和當地低收入者的需求之間還存在不匹配的情況。出售的住房的價格高達每平方米8000元，普通公寓面積為60平方米，“對於低收入家庭而言，這樣的房價太高了，”陳說道，“許多符合條件申購經濟適用房的人放棄了申請，因為這些住房實在太貴了。”
為了吸引更多的申請人，上海市政府提高了該項計畫的每月收入門檻，個人申請者為3,300元，家庭申請者為10,000元。但是陳表示，上海市政府誇大了一些資料，將那些補償性住房也包含在內，而這些租戶只是受拆遷安置項目影響，他們未必是低收入者。截至目前，上海已經將10%的計畫內保障房分配給了廉租房，而這個數量遠遠少於需求量，他補充道。
胡蘿蔔加大棒
一旦城市解決了由誰建造和誰為住房買單的爭議，接下來的難題就是誰有資格得到這些住房。“其本意是解決相對貧困家庭的住房現狀。因此，准入標準應當以家庭收入為主，”瑞銀的汪濤說道。但是，要想阻止政府官員和關係戶濫用職權是相當困難的。
美國低收入住房研究院的史密斯指出，去年曾經曝光過一則醜聞，在山西煤炭的工業重鎮忻州，一座名為世紀花園的新建智能公寓被列入當地政府的指定保障房名單。1,578套住房幾乎全部留給了地方官員，在工程竣工之前，有些官員很快將公寓轉手並獲得可觀利潤。35年來，史密斯一直在全球各地提供關於保障房的意見和建議。據專家們估計，忻州事件只是冰山一角而已。
“政府官員將[此類專案]的獲利內部瓜分了，”謝國忠抱怨道，“如果他們為老百姓做一個項目，所建樓房通常是品質低劣且地段偏遠，因為他們不在乎老百姓。”
和世界其他地方的保障房相比，中國的保障房的地段和品質都是大問題，麥克唐納觀察道。關於城鎮保障房專案，“它們的地段永遠是很差的，通勤時間尤其長，政府和開發商不想讓保障房[佔用]商住房的黃金地段，因為不這麼做就賺不到很多錢，”他說道。
在上海，所有此類住房都建在偏遠郊區，比如寶山、松江及南匯等。“深圳和上海都建過經濟適用房，但是人們不想住在那裡，因為這些樓房離市區太遠，”謝說道。
政府能夠實現目標嗎？王志浩預計，在未來五年內可以建成3600萬套住房中的60%至80%。據新華社報導，六月初，住房部下令地方政府最遲在11月份開始建設保障房，將最後期限提前了一個月。到五月底，只開始建設了今年1000萬套保障房的目標的30%。
儘管存在地方官員和開發商預留住房及潛規則等情況，專家認為中央政府將會竭盡所能，確保取得進展，這不僅僅是出於因收入不平等的增多而引起社會不安定的考慮。史密斯稱之為“一觸即發的敏感問題，將可能會引起嚴重的國內動盪局勢。食品和住房是會讓老百姓真正動怒的兩件事。”
麥克唐納指出，迫使政府採取行動的還有另外一個因素。通過照顧低收入家庭，中國可能會給商業房地產市場帶來好處。“如果市場上有足夠數量的保障房，低收入者將擁有房子。那樣將會使商品住宅市場繼續升值，因為低收入階層已經得到了關照。”
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