无资金准备的养老金：应对“看不见的”危机

当美国的各个城市依然在挣扎于拜托金融危机的残留影响之时，他们希望找到的是能够帮助城市获得财务稳定性的真正解决之道。抱着这样的目标， 宾大城市研究所（Penn Institute for Urban Research）近期召开了为期一天的题为“城市财务稳定性和公共养老金：未来的可持续发展之路”的会议。宾大城市研究所由沃顿房地产教授苏珊·华赫（Susan M. Wachter）与宾夕法尼亚大学城市及区域规划教授尤金·伯渠（Eugenie L. Birch）共同主持。宾大城市研究所正在撰写一本有关这一主题的图书，以作为由宾大出版社出版的“21世纪的城市”系列丛书中的一本。

会议吸引了众多专家的云集，包括学术界人士以及来自市政府和联邦机构的相关从业人员，大家共同关注城市以及城市养老金面临的复杂财务问题。学术专家小组思考了金融危机的隐藏维度、金融危机对美国经济的影响——既包括现在也包括未来——以及可以且理应采取的缓解金融危机恶化风险的政策调整。

沃顿财务学教授 罗伯特·英曼（Robert Inman）提出了令人警醒的观点：“这是一个严重的问题，没有办法可以逃避。这一问题登上了世界每一份财经报纸的头版，并且也理当如此。”他指出，研究过这一金融危机的学者“纠正了人们对于此类无资金准备的负债的认识中的一个根本性缺陷”。英曼说，结论是，在州层面的无资金准备养老金负债高达3万亿美元，而在大型城市层面的无资金准备负债也高达4000亿美元。相当于每个美国市民都身负大约1万美元的债务。“这是一个绝对值得我们思考的问题，并且迄今，这一问题也没有显著的改善。”

英曼指出，例如，芝加哥的无资金准备债务是芝加哥财政收入的10倍。“仅仅假设他们需要偿还这一（年度）债务的5%。这就将意味着50%的收入需要用于养老金。”费城、波士顿、纽约、休斯顿以及其他大型城市也都面临类似的挑战。“这样做对于城市而言意味着什么？”英曼问道。“如果这一数字是50%，那么，1美元必须能够为你赢回至少两倍（相对于你的开支）的福利。对于城市服务而言，这是非常高的门槛。

必然有人不得不面临痛苦的境地，”英曼警告说。“这可能是当前的居民纳税人，他们或许最终不得不支付更高的税款，以及/或是在当前的供款水平下享受更低层次的服务。这也可能以房地产价值缩水的形式呈现。”他补充说，持有此类因此贬值的房地产的人们将是最终的受害者。资金和家庭“绝不会流向/迁居至一个城市，除非他们确切地知道，他们所花的每一美元都能回到他们身上……”

在无资金准备的负债长期积累的情况下，在未来迁居至一个城市的纳税人将需要为他们根本没有享受的服务，承担这一账单的一部分。“如果他们知道（无资金准备债务的存在）的话，他们不会前往那一城市。或者，即便他们去了，也会选择（该城市中）生产力较低的位置，而其结果是，社会作为一个整体将会损失生产力，”英曼说。将账单转移给非居民纳税人——换句话说，让州或联邦政府救援这些负债累累的市政府——是英曼最不喜欢的选择。救援计划会成为“招致人们重新积累债务的邀请函。发出一种信号很重要，那就是，不是任何陷入困境的人都会得到帮助”。

英曼警告说，如果在系统中加入了错误的激励体制，那么可能会创造一种局面，那就是人人都认为，“不为养老金体系准备充足的资金最能够保护自己。”我们能做什么降低发生这种情况的可能呢？“经济学家的答案是，这一问题是有在这种情况下所提供信息的不对称性导致的。”英曼总结说，透明度是问题的解决方案。“强调信息必须来自更广泛、更可靠的渠道很重要。”这一渠道必须是独立的，能够向所有相关人士提供信息，包括当前的纳税人、未来的纳税人、政府雇员以及不论是投资于债券、房地产还是其他金融工具的投资者。“让我们把信息传播出去。让我们在信息的传达上清楚无比。” 

过于乐观？

自人们认为大萧条结束以来已经多年，为什么众多美国城市依然未爬离深渊呢？斯坦福商学院财务学教授乔舒亚·劳（Joshua Rauh）认为，一方面是因为这些城市投入的资金在危机期间大幅贬值。不过，在2009年至2013年期间，股市反弹。劳说，“你可能认为，在标普500指数上涨幅度达75%的时期中，大部分无资金准备的负债应该可以被弥补。”然而，劳的研究显示，按照政府会计标准委员会（GASB）的标准计算，10个主要城市中的四个（纽约、芝加哥、杰克逊维尔、佛罗里达以及费城）的无资金准备负债在近期出现了上涨。其余六个城市的情况也仅有小幅改善；他们的无资金准备负债平均下降16%。

劳指出，造成负债持续增长或仅仅小幅下降的部分原因是精算假设对于一些因素过于乐观，比如员工的寿命，以及有多少员工会加入提前退休计划。

养老金供款的增长速度与福利支出的增长速度相同，但并没有高于福利支出。“改革并没能解决问题的根本……供款之所以增长是因为很多城市表示‘我们需要将更多的资源用于此类基金，’”劳说。“但是，福利支出也增长了；因此，两项的差额基本没变。”

劳提供了自己建议的改革线路图。在线路图中，他将改革按照它们的长期效果以及政治难度进行了分类。不幸的是，他指出，能够产生最好的长期效果的结构性改革（例如，递延年金计划、集资固定供款以及个人账户）也是实施起来最具有政治难度的。这一问题的另一面是，为某些效果不大的改革争取政治支持要更容易，劳说。这类改革包括对于退休人员、当前雇员、新雇员以及纳税人的“供款变更”。例如，要求员工支付一些款项以保住他们当前的福利（
大部分已经这样做了）。或是，根据政府供款额上限决定员工福利的增长。又或是，增加政府供款额，但最终也导致更高的税收。

劳的改革线路图的核心在于“福利参数的变更”。这类变更比结构性改革更容易获得政治支持，但比供款变更更难获得支持。它们包括改变生活费用调整(COLA)的公式、推迟退休人员领取养老金福利的年龄以及减少提前退休福利等。

“能够应对这一问题的唯一方法是实施结构性改革，”劳说。这意味着改变养老金福利的提供方式。他建议说，由两种模型值得关注，一种是“集资固定供款计划（Pool-defined Contribution Plans）”，一种是“递延年金计划”。在第一种模型中，雇员和雇主向一个特别账户中缴纳供款。当员工退休时，它们领取的年金是依据他们养老金基金中的资产的表现发放的。在第二种模型中，雇员供款将交付给保险公司，而保险公司保证向员工发放递延年金。 

看不见的问题

明尼苏达大学法学教授艾米· 莫纳汉(Amy Monahan)在演讲中指出，“在面对对立的立法意愿强制实施融资纪律上，法律不够有效”，并且能够表明法律已经纳入了有关养老基金治理的最佳实践的“证据少之又少”。因此，“即便最有力的福利保障在面临财务困境时的可靠性也并不清晰。”莫纳汉说，有必要推行新的法律，强迫政府更好地行事，因为政治和经济力量“极易产生资金准备不足现象”。此外，她说，“缺乏显著的反向压力”，因为“员工总认为他们的养老金福利是受到保护的，并以这样的态度行事；因此令监督资金规划看起来没有必要。”其结果是，资金准备不足“成为了一个纳税人无法看到的问题”，或是距离他们太远而让他们感到无需费心担忧的问题。

可喜的是，莫纳汉表示，纳税人和官员正在越来越认识到他们所面临的养老金问题的本质。自2008年以来，至少12个州为他们的当前雇员或退休人员设立了福利缩减或提高供款要求，而他们随后被告上法庭。“至少有四个城市是在破产程序之外如此进行的”展望未来，莫纳汉引用一宗有关底特律精算公司的法庭诉讼上的话说，“随着人们越来越意识到养老金资金准备不足问题，改变可能会随之而来”，“对于使用法律更好地确保公共养老金的成功的政治支持也会随之而来”。