從很大程度上來說，聯邦政府創建的抵押貸款機構房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）並不是引發這場住房和抵押貸款危機的禍首。但是，它們確實是這個問題的重要組成部分，為此，納稅人付出了超過1，300億美元的救助代價。
目前，為了保護納稅人免收這兩家機構未來崩潰的傷害，奧巴馬政府希望在一個尚未確定的時期內逐步關閉這兩家機構，並將抵押貸款市場的大部分份額交給私營借貸者運營。考慮到私營市場近年來的萎縮，同時，房利美、房地美和聯邦住房管理局（Federal Housing Administration，簡稱FHA）提供了90%的新增住房貸款，這將會是一個巨大的變化。政府還提出了一個減輕聯邦住房管理局角色重要性的建議，讓它專注于為窮人提供抵押貸款。
那麼，房利美和房地美的淡出對抵押貸款的供應、貸款利率以及住房的價格將會產生怎樣的影響呢？到頭來，這樣一個巨大的變化對房主是好是壞呢？
人們的觀點各異，不過，沒人知道確切的答案。抵押貸款和住房市場非常複雜，沃頓商學院房地產學教授陶德·斯奈（Todd Sinai）認為，進行一項將房利美和房地美清除，但讓其他的所有東西都保持原樣的對照試驗顯然是不可能的。“就房利美和房地美是否能成功降低借貸者償付抵押貸款的利率，是否能為借貸者增加抵押貸款的供應，以及是否只是拿走政府的暗中補貼，從而為股東帶來更高的投資回報等問題，尚存在爭議。”斯奈談到。“如果房利美和房地美能使抵押信貸更便宜，而且讓人們更容易獲取，那麼，關閉它們就會對住房價格產生負面影響。”
沃頓商學院房地產學教授蘇珊·華徹特（Susan M. Wachter）認為，私營市場是否能夠以及是否願意吸收房利美和房地美的業務尚不清楚，這是總量高達數萬億美元的貸款。“這是個很好的問題，”她接著指出，即便私營市場能夠接管這些業務，借貸者也可能無法獲得像現在這麼有吸引力的交易。
華徹特認為：“30年期的抵押貸款會讓借貸者花錢更多。”她還補充談到，有些專家預計，這個期限的貸款利率將會提高3個百分點。現在，30年期的固定利率貸款的平均利率水準是5%，將來則會提高到8%，從而，每借貸10萬美元，月還款額將從現在的537美元增加到733美元。這就使30年期的固定利率貸款在可調節利率抵押貸款（ARM）面前“毫無競爭力”了，華徹特談到。可調節利率抵押貸款之所以能提供較低的利率，是因為出借人面臨著更少的風險，因為他們可以隨著市場狀況的變化提高利率。
沃頓商學院金融學名譽教授傑克·古登泰格（Jack M. Guttentag）運作著一個名為《抵押貸款教授》（The Mortgage Professor）的網站，他認為，固定貸款利率可能只會提高四分之三個百分點，而不是3個百分點。但是，因為這兩家機構的貸款擔保將被移出市場，所以，出借人很可能會要求比以前比例更高的首付款，而且不願意為那些信用狀況不太好的人提供信貸。確實，作為對最近這場危機的反應，目前的嚴格貸款標準可能會成為永久性的標準。
古登泰格談到：“貸款資格的標準已經變得極為嚴苛了。”他還指出，現在，自雇業者幾乎是不可能申請到抵押貸款的。“最大的變化是首付款比例的提高，20%可能會成為整個市場要求的最低比例。”
比例更高的首付款降低了出借人的風險，因為如果借貸者在住房中擁有權益，那麼，他們就不太可能違約，另一個原因是，與住房價值相比貸款較少，能讓出借人在房主喪失抵押品贖回權時更容易彌補損失。目前，大部分出借人都要求20%的首付款；然而，幾年以前，人們無需繳付首付款也可以獲得貸款。奧巴馬政府希望將首付款比例的標準確定為至少10%，儘管聯邦住房管理局將繼續為某些不太富裕的借貸人提供低首付貸款。
為逐步退出制訂計畫
房利美，即聯邦國民抵押貸款協會（the Federal National Mortgage Association），是1938年作為一家政府機構成立的，1968年，該機構被轉變成了上市公司。房地美，即聯邦住宅貸款抵押公司（the Federal Home Loan Mortgage Corp.），是美國政府於1970年創建的上市公司，該公司的成立旨在與房利美競爭。它們的主要職能是購買由私營出借人發放的抵押貸款，並為這些貸款提供保險。雖然有些貸款留在房利美和房地美的帳面上，不過，大部分抵押貸款都被打包成了抵押貸款證券，像其他政府債券和公司債券那樣銷售給了投資者。房利美和房地美為投資者提供擔保——即便房主違約，投資者也能獲得利息和本金。
當房利美還是一家政府機構的時候，這些擔保是由聯邦政府提供支持的——也就是說，是由納稅人支撐的。然而，成為一家上市公司之後，該機構就失去了這種明確的支持。但是，投資者卻普遍認為，因為房利美和房地美是“政府主辦”的機構，所以，如有必要，政府會兌現企業的承諾。
在上個十年的中期，管理不善，再加上企業受到為股東創造最大化利潤欲望的驅使，公司收購了很多由私營出借人發放的高風險抵押貸款，並為它們提供了擔保，其中就包括發放給信用狀況很差的借貸人的次級貸款。當房地產泡沫破裂的時候，房主的還款違約率直線上升，為此，房利美和房地美遭受了巨大的損失。2008年9月，政府接管了這兩家機構，遣散了股東，並提供了超過1，300億美元的救助資金。
上個月，財政部和住宅城市發展部（the Department of Housing and Urban Development）向國會提交了一份報告，提出了逐漸關閉房利美和房地美的三種方案。
“過去，政府的金融政策和稅收政策一直在鼓勵人們購買住房，而且對房地產投資的鼓勵政策超過了對其他經濟部門的政策，可到頭來，卻讓納稅人為在監管不力的住房金融市場發生的大部分風險負責。”這份報告指出。“今後，政府的主要角色應該被限制在嚴格的監管以及保護消費者的範疇，應該集中精力幫助中低收入的房主和租戶，並審慎制訂穩定市場和應對危機的支持措施……按照我們的計畫，私營市場——受到嚴格監管並遵循保護消費者和投資者標準運行的私營市場——將是抵押信貸的主要來源，而且要承擔損失。”
這份報告堅持認為，數十年來，房利美和房地美一直運作良好，這兩家機構之所以失敗，只是因為管理不善和短時期內的監管問題。該報告認為，雖然糟糕的運營實踐已經得到了抑制，不過，依然建議將這兩家機構關閉。逐漸關閉的時期尚未確定，不過，關閉這兩家機構很可能需要幾年的時間。國會何時通過這項提案同樣尚不清楚。
這份報告指出，第一個方案就是“大幅減小政府在為抵押貸款提供保險和擔保中的作用，將其保險和擔保的範圍限定在聯邦住房管理局和其他面向信譽良好的中低收入借貸人提供貸款的計畫之內。”私營出借人將會提供大部分抵押貸款。第二個方案與第一個方案類似，但該方案提出，政府要建立“增援機制（backstop mechanism），以確保在發生住房危機期間人們依然可以獲得貸款。”第三個方案同樣與第一個方案相似，不過，該方案增加了一個“再保險計畫”，即為私營保險計畫提供擔保，從而，保障“標的抵押貸款的安全”。
在逐漸關閉兩家機構期間，政府將對房利美、房地美以及聯邦住房管理局提供支持的貸款嚴格執行各項要求，從本質上來說，此舉旨在減少這些貸款的吸引力，從而，促使借貸者轉向私營市場。舉例來說，貸款的費用會上漲，同時，最大貸款額也會降低。
房利美和房地美的批評者經常說，其他發達國家並沒有這樣的實體，但是，華徹特認為，很多國家的政府都會以某種形式介入抵押貸款市場。“在大部分經濟體中，政府在住房金融市場中都扮演著重要的角色——具體而言，這些政府會暗中防範大型銀行和小型銀行的倒閉。”她指出。“在大部分市場中，銀行都會提供抵押貸款。當利率上漲，造成抵押貸款違約率因此而上升時，政府會說服銀行給借貸人以喘息之機，以防止發生喪失抵押品贖回權的後果，銀行也是這麼做的。”
建立一個新體系
如果房利美和房地美被關閉，會出現什麼結果呢？
從理論上來說，房利美和房地美提供擔保，使其證券足夠安全，所以，即使利率比其他地方更低，投資者依然感到滿足。這兩家機構得到這些投資的結果就是更低的抵押貸款利率，從而，能讓人們購買住房的付出更低。但事實是否確實如此尚存爭議。
不管怎樣，人們普遍認為，這兩家機構有能力提供30年期的固定利率抵押貸款，取得這種貸款的借貸者在整個貸款週期中的每月償付額是不變的。其他發達國家並沒有類似于房利美和房地美這類的機構，通常情況下，它們都不會發放利率固定的長期抵押貸款。相反，借貸者獲得的是可調節利率抵押貸款，這種貸款的利率每隔一段時間就會重新調整，從而，借貸者每月的償付額會上下浮動。固定利率抵押貸款對出借人而言是有較高風險的，但對借貸者則是安全的；而可調節利率抵押貸款對出借人是安全的，但對借貸者而言則具有較高的風險。
華徹特認為，30年期的貸款會延續下去，但是，借貸成本會非常高，所以，借貸者會轉向可調節利率抵押貸款，通常情況下，這種貸款被核准時，利率會較低。這會讓房主面臨更大的風險，因為可調節利率抵押貸款的利率常常每12個月調整一次。當現行利率上漲時，利率經調整以後，需要房主每月償付更多的貸款，從而，會導致家庭預算吃緊。
華徹特指出：“可調節利率抵押貸款將利率的風險轉嫁給了家庭，在利率逐漸降低的條件下，這並不是什麼問題，但是，當利率上升時，對家庭以及整體經濟的穩定性而言，利率風險的轉嫁就是個問題了。”
抵押貸款每月償付額更大幅度的變動，會導致住房價格的變動更加反復無常。低利率會促使借貸者借貸更多的資金，從而導致他們為住房競相出高價，而高利率則會產生相反的影響。華徹特確信，30年期固定利率抵押貸款的廣泛供應，可以減少不確定性，並平抑住房價格的波動，有助於保持經濟的平穩運行。的確，最近這場金融危機，就是因為可調節利率抵押貸款的利率調高，造成借貸人每月償付額更高，從而刺破了房地產價格泡沫而引發的。
目前，在新發放的抵押貸款中，可調節利率抵押貸款只占很小的一部分，因為為了在很長時期內將貸款利率鎖定在現在的低利率水準，借貸者更傾向於使用固定利率貸款。華徹特認為，如果可調節利率抵押貸款在市場中佔據了主導地位，那麼，利率的突然高企很快就會導致住房價格的下跌。她還談到，在可調節利率抵押貸款居於主導地位的某些國家，為了使其市場更加穩定，正在努力加強固定利率貸款的作用。華徹特談到，在英國，“為了增加固定利率抵押貸款的供應，政府正在推動二級市場的發展，以減輕在利率上漲時借貸人遭受的償付衝擊。”
古登泰格補充談到，住房價格更大的波動性，是出借人的條件更具限制性的另一個理由。“當住房價格上漲時，你得到的是什麼樣的貸款並不重要。”他談到，因為住房價值的上升，能讓出借人通過止贖獲得足以彌補債務的資金。“而在人們預期住房價格將會下跌的時期，情況則正好相反。”
為什麼房主總是極力支持住房價格的上漲呢？斯奈談到，一個理由在於，住房價值的上升會讓房主覺得自己更富有，儘管對想成為房主的租戶來說，房價的上漲顯然不是什麼好事。事實上，財富增長的感覺只是某種幻象，因為房主的下一所住房也會變得更貴，從而，會將在目前這所住房中獲得的收益吃掉。就像有些退休人員那樣，只有當“降低標準”，搬到較為便宜的房產居住時，住房的權益才會變成裝在兜裡的錢。
但是，房主極力支持住房價格的上漲還有另一個理由：“當人們有抵押貸款時，住房的價格就變得很重要了。”斯奈指出。如果一位借貸者首付20%的房款，那麼，住房的價值下跌10%，他的投資就會損失50%；如果價格上漲了10%，那麼，住房就能為他創造50%的收益。
如果沒有房利美和房地美將抵押貸款轉變成證券，那麼，什麼機構能取代它們呢？奧巴馬政府認為，幾年前生機勃勃但目前死氣沉沉的私營證券化市場將再度興旺起來。
此外，美國財政部長蒂莫西·蓋特納（Timothy F. Geithner）認為，美國應該創建一個“資產擔保債券”（covered bonds）體系來為抵押貸款籌資。這個體系已經在某些歐洲國家得到了應用，在這個體系中，抵押貸款被打包成證券銷售給投資者，這一點就像房利美和房地美所做的那樣。但就資產擔保債券而言，債券的發行者會以自己的帳目承擔責任，而不是像美國的體系那樣，將證券銷售完畢後金盆洗手。因此，人們認為，資產擔保債券讓發行人有了仔細核准抵押貸款更強烈的動機。
古登泰格對丹麥的一個體系情有獨鍾，在這個體系中，出借人將抵押貸款轉化成證券銷售給投資者。利用資產擔保債券，丹麥的證券會保留在出借人的帳目上，從而，促進出借人謹慎發放貸款。丹麥體系與美國體系的主要差別在於，出借人會繼續為貸款提供服務，從而，避免了服務提供者與抵押貸款證券所有者之間可能發生的利益衝突。古登泰格談到，對借貸人來說，丹麥的體系還能讓他們更容易得到最佳交易。
古登泰格告誡說，消除房利美和房地美，即便是循序漸進地進行，可如果沒有建立後續體系的清晰計畫，也是頗具風險的行動。“它們對支撐市場的運轉確實是極其重要的。”他談到。他建議說，可以讓兩個機構對建立丹麥式的體系展開競爭，優勝者繼續存續下去，而失敗者則被淘汰出局。
“只是討論放棄房利美和房地美，卻不討論創建某些取代它們的體系是無法令人信服的。”他談到。“我認為，我們不應該走向那樣一條道路。”
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