審視多德-弗蘭克法案：功過評析與未竟之業

距離多德-弗蘭克法案頒行已經五周年了，現在是我們重新討論該法案是否實現了其整頓美國金融法規目標的好時機。

頒佈於2010年7月，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》是對於2007年-2008年期間爆發的金融危機和隨之而來的經濟蕭條的回應。批評人士指責這一立法拉開了過度規管的序幕，所引入的法規令大型銀行受益但導致地方性銀行的市場縮小、迫使低收入借款者不得不向不受監管的貸款方尋求幫助，同時也沒能清晰地顯示出它們是如何避免“大到不能倒”的金融機構陷入必須接受經濟援助的境地的。

然而，這一法案的支持者則辯稱多德-弗蘭克法案令美國的金融體系更加安全、加強了對於消費者的保護，並且管束了此前缺乏監管的衍生品市場，鼓勵了多種監管機構之間的協作。

在天狼星衛星廣播（SiriusXM）111頻道沃頓商業廣播沃頓知識（Knowledge@Wharton）的線上節目中，沃頓商學院法律研究與商業道德教授塞林（David Zaring）與喬治梅森大學法學教授及該大學法學與經濟學中心執行主任司維奇（Todd Zywichi）一起，就多德-弗蘭克法案實施以來的成果展開辯論，並討論了未來擺在立法和監管部門面前的工作。 

長征的第一步

塞林表示多德-弗蘭克法案只是“長征的第一步”，但他認為該法案迄今的實施情況“暫且令人滿意”。他說：“多德-弗蘭克法案讓金融系統更安全了，限制了大型銀行的規模和業務範圍，同時也創造了一套新的正在影響著金融機構今天的業務開展模式的監管體系。”

不過，對於他的觀點司維奇表示強烈反對。“如果多德-弗蘭克的目的是永久性地造就‘大到不能倒’的金融機構、增加消費者的信貸成本、減少消費者獲得信貸的管道以及引起人們對於典當和發薪日貸款一類的產品的更大依賴的話，那麼這一法案倒真的是達成了它的目的，”他說。“然而，多德-弗蘭克法案真正想做的是消除‘大到不能倒’的金融機構、令金融體系可以更好地服務消費者以及增加選擇和競爭，從這種意義上說這一法案不論如何衡量都是悲慘的失敗。這一法案所產生的一切效果都是與它的本意相反的。” 

不合時宜的倉促？

司維奇表示，美國國會在起草和頒佈多德-弗蘭克法案上過於倉促。他指出一個旨在研究金融危機成因的委員會在該法案頒佈6個月後即發表了報告。他說，“他們太過倉促行事，完全沒有意識到他們到底在做些什麼；他們從未好好分析過危機背後的成因。”

司維奇說，在金融危機發生後，我們需要一劑猛藥。“在消費者保護方面更具連貫性的聯邦監管體系是其一，採取措施解決‘大到不能倒’的現象也是必須的，”他說。“國會本應思考有望起效的措施，然而他們卻編寫了一份政治檔——一份誕生在政客之間的國內政治與權力鬥爭之下的文件。”

司維奇指出，立法部門應當研究針對無法生存的金融機構的破產方案，而不是建立所為的“有序清算制度”。“我們本可以創造一個現代化的消費者保護體制，而不是一種仿佛重回20世紀70年代的體制以及笨拙嚴厲、發號施令式的監管，這樣的監管無視了在今天的互聯網和資訊技術時代很多事情已經發生了巨大變化的事實。” 

有功之處

塞林表示，多德-弗蘭克法案通過建立金融穩定監督委員會應對了“大到不能倒”的問題。“該機構有權把金融機構定為‘大到不能倒’的類型，並要求他們持有額外的資金，從而令這類機構因規模過大而感到相應的痛苦，”他說。他補充說，這一機構確保金融體系之中的不同監管機構如今能夠“相互溝通”，而不是像之前那樣是一個“支離破碎”的監管體系。

多德-弗蘭克法案還規管了衍生品交易，因為國會擔心金融公司在這類未受監管的市場之中持有巨大的倉位，塞林繼續說。在消費者保護方案，該法案構建了一個新的機構——消費者金融保護局，這是一個獨立性機構，他說。他指出，“在我們生活的現實世界中，所有這些舉措都會產生一定的效果。迄今為止，各種跡象都是相當不錯的。”

 新的探索

司維奇和塞林均贊成，未來還需有更多立法以修正多德-弗蘭克法案的缺陷，儘管他們在這些法案的性質和規模上並沒有達成完全一致的意見。

司維奇建議將消費者金融保護局設成“一個常規性、兩黨制機構，使之在民主化進程中負有相應的權責”。他認為“有序清算制度”是“未到已死”，懷疑這一制度能夠在實際中起效。“沒有人真的認為當問題發生時，聯邦政府會選擇相信這一體制，而不是為那些大型銀行提供經濟援助，”他說。塞林同意“有序清算制度”是否能夠幫助清理無法經營的銀行尚不清楚。

司維奇還批評金融穩定監督委員會是一個“完全的黑箱操作、毫無問責制的過程，在確定什麼是系統性上有風險的什麼不是方面沒有規則和標準可言”。此外，他還表示，儘管監管部門獲得資訊的管道比以往的任何時候都多，但金融危機還是發生了。“這不是資訊或是資訊共用的問題。集中規劃式的監管體制是不可能應對當今世界的複雜性的。認為我們能夠做到這一點只是幼稚的想法。”

塞林的意見不同。“毫無疑問，我們的監管體系是應急產生的，但這並不意味著它不比其他的選擇方案好，”他說。“在很多方面，美國對於金融危機的應對措施已經是世界很多其他金融體系的監管部門羡慕的物件了。” 

下一個目標？

塞林說，他希望“多德-弗蘭克法案的第二階段”可以關注對於影子銀行的規管。作為例子，他談到了利用發薪日貸款的零售消費者、使用商品票據的公司、資產管理公司、對沖基金以及其他新型融資。

他還呼籲出臺側重道德的規則。“我們需要形成一種銀行家道德，”他說，並表示美聯儲和歐洲央行在這方面就有所體現。他認為，旨在防止銀行在危機發生或市場受到衝擊時免於陷入破產的有關資本要求和穩定融資比率的規則仍然不足。

塞林解釋說，“這些規則是硬性要求，側重數字。監管部門已經日益意識到這還不足以令銀行保持安全和穩定。監管部門需要獲得銀行家的承諾，表示他們願意遵守法規且致力於運營以客戶服務為導向的金融機構。他們正在試圖提出銀行業應當認真採納和實施的道德準則。”