美國市政破產為何充滿不確定性？

2013年，底特律成為美國歷史上申請破產保護的最大城市，更多人開始審視當一座城市無法償還自身債務時不同利益相關方所扮演的角色。

文森特·布柯拉(Vincent Buccola)是沃頓商學院法學研究與商業道德教授。他在一份最新發佈的研究報告《市政破產的司法結構》(The Legislative Structure of Municipal Bankruptcy)中關注了在上文提到的狀況下哪些人的權利最有可能占優。報告指出，與公司或個人破產申請不同，美國破產法典第九章即市政破產“充滿巨大的不確定性”。近期，布柯拉在接受沃頓知識線上的訪問時介紹了自己的發現，並強調有必要採取某些措施來提高這一司法體系的可預測性。訪談在SiriusXM的111頻道的沃頓商業節目中播出。

以下是採訪對話文字編輯版：

沃頓知識線上：讓我們從市政破產說起。請給我們簡要解釋一下你的報告都研究了什麼。

布柯拉：我的報告旨在解決市政破產中的兩個謎題。第一，迄今為止市政破產的案例並不多，這有點奇怪。第二，在我們看到的一些市政破產計畫中，比如目前發生在加州聖博娜迪諾的情況，之前在底特律，以及目前在加州斯托克頓，你都會發現原本應該在債務償還上享有平等權利的債權人（一般就是債券持有人和退休者），在市政破產計畫中遭受的對待卻迥然不同。

因此，這份報告希望能夠解決這兩個令人困惑的問題，通過一種理論來弄清楚聯邦破產法典第九章究竟是怎麼回事。

沃頓知識線上：我們瞭解到在聖博娜迪諾的破產案中，退休者獲得了100%的債務償還，而債券持有人的錢卻縮水的離譜。債務償還原本應該是平等的，現在卻沒有。這是怎麼回事呢？

布柯拉：根據現行法律，養老金持有人和未來享有養老金的公司在職員工和債券持有人都享有同等的優先權。這也就是說，根據正式法律，他們至少應該共擔損失。如果市政府侵害了他們的權利，侵害程度也應該是一視同仁的。這是一般情況。有趣的是，根據第十一章公司破產法，享有平等優先權的不同債權人在獲得賠償時也大體平等。這是一直以來的慣例。

我們要搞清楚的問題在於，在市政破產的情況下為什麼一切就不是這樣了呢？我在報告中給出的理由是，關於公司破產法的第十一章和第九章之間有兩點重大區別。

第一，在於優先權和資產處置權的固有性質。在企業破產中，企業所有資產都能用來分配給債權人。每個人事先都能瞭解到究竟有哪些資產。同時，各方的優先權體系是相對嚴謹的。享有最高優先權的人先拿，直至他們滿意。然後是第二位優先權的人拿到滿意為止。以此類推，直到沒有錢來分。而這時享有不同程度優先權的人在分配中是大致平等的。

而在市政破產案例中卻沒有類似的固定資產來分配。

沃頓知識線上：你不能把城市據為己有。畢竟還有市政府呢。

布柯拉：是啊！你要把公路拿走嗎？你要把市政廳拿走嗎？ 市政府享有的資產實際上就是向居民徵稅的權力。 Twitter 

問題就來了。債權人逼迫增稅的限度是什麼？應該以什麼樣的一種方式來實現徵稅權的價值流動性？而這個問題的答案就是：我們根本不知道。

接下來是第二點，也是我認為更有意思、更重要的一點，就是不同破產條款的強制性大小。在公司破產中，企業如果不能償還自身債務，或者償債能力差，則無論其是否願意，都可以強制其破產。同時債權人負隅頑抗是毫無用處的。他們必須參與破產程式。如果債權人提前把錢拿出來，根據特惠法相關方面也會把錢追回。因此，每個人都強制性地參與破產程式，你沒有任何辦法選擇放棄。

但是在市政破產的情況下，你無法強迫市政府破產。破產與否必須要投票決定。更有意思的是，實際上有很多參與者都可以拒絕讓城市踏入破產的境地，州議會，往往是州長，市政府架構本身。我在報告中指出，有時候破產法官也會這樣做。

因此，這些投反對票的參與者可以阻止市政破產發生，即便對整體而言破產是明智的。你完全可以這樣說，在公司破產中沒有任何一個人可以選擇置身事外。而因為這些根本性的區別，雖然兩種破產法律在架構上相當類似，但卻會產生多種不同的結果。

沃頓知識線上：加州聖博娜迪諾市議會投票通過一份推出計畫，規定養老金持有人可以獲得100%的持有資金，而債券持有人則只能獲得1%。乍一聽上去，不禁讓人生出很多疑問，為什會會這樣？為什麼債券持有人不能得到自己應有的那一份呢？

布柯拉：是啊，我也這樣認為。我覺得這其中確實暴露出一個很重要的根本性或者說結構性問題，說明破產充滿不確定性。你說的對，聖博娜迪諾的退休者每一美元就能拿回100美分，而債券持有人的一美元卻變成了1美分。其實多年以前羅德島一個名叫Central Falls的小鎮發生破產時，情況卻大為不同。當時，法院在城市無法償還債務的情況下賦予債券持有人資產留置權。因此債券持有人拿回了所有錢，而普通雇員和市民卻虧得很慘。

總的來說，我們希望這個體系能夠增強可預測性，至少要允許雇員、貸方和居民有的放矢地做好準備。

沃頓知識線上：那麼，如何才能讓美國各州在市政府這一級別上做出更加統一的決定呢？

布柯拉：我的觀點是，這可能需要在立法上作出一定的調整，或許需要在聯邦級別上作調整，特別是聯邦破產法。具體來說，關鍵是要構建一個更加明確的優先順序架構。坦率來說，現行法律在誰應該對哪些資產享有多大的權利上有些模棱兩可。

我認為，最好的措施或許是更加明確地加以闡述。然後，每個人都能就此調整自身今後的行為和計畫。如果結果是債券持有人永遠次於員工，只要是既定規則也並無不可。但最好要讓大家都瞭解這一點，以便債券持有人在設定利率時考慮到這個情況。

沃頓知識線上：按照這個規則，底特律的破產計畫進行的如何？

布柯拉：他們分了很多不同的類型。我認為平均來看（我這裡沒有資料），養老金賠償的比例大致在1美元返還80美分上下，根據分類的不同有所區別。不同債權人的獲賠情況平均在1美元20美分、25美分左右。不過我現在手頭並沒有這些資料。

沃頓知識線上：在一些情況下，就像你談到，有時候會出現聖博娜迪諾的那種情況，一旦決定作出債權人沒有太多追索的餘地；或者像羅德島的情況，退休者沒有太多追索餘地。

布柯拉：你說的太對了。我們需要更加嚴謹的優先權設置，包括可以設置一些規定來制約市政當局的徵稅權力。另外一件事情我認為也非常重要，那就是誰能夠阻止市政破產。在目前的設置下，某些利益相關方團體、某些聯盟，無論他們是債券持有人還是退休者，還是任何人，只要他們在市政府、州政府，有時甚至還有州長辦公室擁有足夠強大的同盟，就能在第一時間投否決票阻止破產發生。我認為這一點同樣重要。因為目前在這兩條線上大家的爭議很多：是否應該推出調整計畫，以及如果真要推出，則調整的條件是什麼。那取決於誰恰好在州長辦公室有熟人。而這並不是一個好的、穩定的信用體系運轉方式。

沃頓知識線上：目前的狀況顯然讓人無法滿意。實際上這是一個政治博弈過程。

布柯拉：如果在上一次的選舉中民主黨人當選密西根州州長，那麼底特律也就不會破產。我認為這樣說還是有一定依據的。我顯然沒有參與任何內幕資訊，但這就是那裡發生的情況。

沃頓知識線上：對於市政破產問題，你提到聯邦必須進行改革。認為近期會有一些改觀是否現實？

布柯拉：我認為通常的情況是，只有到達危機臨界點立法才能有所進步。目前，來自密歇根的(共和黨人約翰) 科尼爾斯確實將修訂破產法推進了一步，只是最後未能生效。不過，他對底特律破產之前的所有預見都發生了。我的目標是建立一些原則，一旦國會將其提上日程就能有效改變當前法律。顯然目前我們還沒有看到在這方面採取任何重要的舉措。

沃頓知識線上：伊利諾州有五個城市已經開始走第九章，底特律剛剛經歷完這個過程。我認為我們正在靠近這樣一個危機臨界點，雖然你無法確定這些偶然事件何時會爆發。

布柯拉：很難，因為很多東西與宏觀經濟有關。如果伊利諾州、密歇根州以及庫克縣持有的投資開始運轉良好，那麼轉瞬之間危機就會解除。對於長期的預算難題，你總是很難預計的。

伊利諾伊的問題在於，不僅是各個城市，州政府本身就一團糟。某些州的確會有一些深陷困境的城市，但州政府還能幫助城市渡過難關，或至少通過承擔部分市政府原本應該承擔的服務功能來幫其減輕壓力……但對伊利諾州來說，州政府能不能這樣做還真不好說。