無資金準備的養老金：應對“看不見的”危機

當美國的各個城市依然在掙扎于拜託金融危機的殘留影響之時，他們希望找到的是能夠幫助城市獲得財務穩定性的真正解決之道。抱著這樣的目標， 賓大城市研究所（Penn Institute for Urban Research）近期召開了為期一天的題為“城市財務穩定性和公共養老金：未來的可持續發展之路”的會議。賓大城市研究所由沃頓房地產教授蘇珊·華赫（Susan M. Wachter）與賓夕法尼亞大學城市及區域規劃教授尤金·伯渠（Eugenie L. Birch）共同主持。賓大城市研究所正在撰寫一本有關這一主題的圖書，以作為由賓大出版社出版的“21世紀的城市”系列叢書中的一本。

會議吸引了眾多專家的雲集，包括學術界人士以及來自市政府和聯邦機構的相關從業人員，大家共同關注城市以及城市養老金面臨的複雜財務問題。學術專家小組思考了金融危機的隱藏維度、金融危機對美國經濟的影響——既包括現在也包括未來——以及可以且理應採取的緩解金融危機惡化風險的政策調整。

沃頓財務學教授 羅伯特·英曼（Robert Inman）提出了令人警醒的觀點：“這是一個嚴重的問題，沒有辦法可以逃避。這一問題登上了世界每一份財經報紙的頭版，並且也理當如此。”他指出，研究過這一金融危機的學者“糾正了人們對於此類無資金準備的負債的認識中的一個根本性缺陷”。英曼說，結論是，在州層面的無資金準備養老金負債高達3萬億美元，而在大型城市層面的無資金準備負債也高達4000億美元。相當於每個美國市民都身負大約1萬美元的債務。“這是一個絕對值得我們思考的問題，並且迄今，這一問題也沒有顯著的改善。”

英曼指出，例如，芝加哥的無資金準備債務是芝加哥財政收入的10倍。“僅僅假設他們需要償還這一（年度）債務的5%。這就將意味著50%的收入需要用於養老金。”費城、波士頓、紐約、休斯頓以及其他大型城市也都面臨類似的挑戰。“這樣做對於城市而言意味著什麼？”英曼問道。“如果這一數字是50%，那麼，1美元必須能夠為你贏回至少兩倍（相對於你的開支）的福利。對於城市服務而言，這是非常高的門檻。

必然有人不得不面臨痛苦的境地，”英曼警告說。“這可能是當前的居民納稅人，他們或許最終不得不支付更高的稅款，以及/或是在當前的供款水準下享受更低層次的服務。這也可能以房地產價值縮水的形式呈現。”他補充說，持有此類因此貶值的房地產的人們將是最終的受害者。資金和家庭“絕不會流向/遷居至一個城市，除非他們確切地知道，他們所花的每一美元都能回到他們身上……”

在無資金準備的負債長期積累的情況下，在未來遷居至一個城市的納稅人將需要為他們根本沒有享受的服務，承擔這一帳單的一部分。“如果他們知道（無資金準備債務的存在）的話，他們不會前往那一城市。或者，即便他們去了，也會選擇（該城市中）生產力較低的位置，而其結果是，社會作為一個整體將會損失生產力，”英曼說。將帳單轉移給非居民納稅人——換句話說，讓州或聯邦政府救援這些負債累累的市政府——是英曼最不喜歡的選擇。救援計畫會成為“招致人們重新積累債務的邀請函。發出一種信號很重要，那就是，不是任何陷入困境的人都會得到説明”。

英曼警告說，如果在系統中加入了錯誤的激勵體制，那麼可能會創造一種局面，那就是人人都認為，“不為養老金體系準備充足的資金最能夠保護自己。”我們能做什麼降低發生這種情況的可能呢？“經濟學家的答案是，這一問題是有在這種情況下所提供資訊的不對稱性導致的。”英曼總結說，透明度是問題的解決方案。“強調資訊必須來自更廣泛、更可靠的管道很重要。”這一管道必須是獨立的，能夠向所有相關人士提供資訊，包括當前的納稅人、未來的納稅人、政府雇員以及不論是投資於債券、房地產還是其他金融工具的投資者。“讓我們把資訊傳播出去。讓我們在資訊的傳達上清楚無比。” 

過於樂觀？

自人們認為大蕭條結束以來已經多年，為什麼眾多美國城市依然未爬離深淵呢？斯坦福商學院財務學教授約書亞·勞（Joshua Rauh）認為，一方面是因為這些城市投入的資金在危機期間大幅貶值。不過，在2009年至2013年期間，股市反彈。勞說，“你可能認為，在標普500指數上漲幅度達75%的時期中，大部分無資金準備的負債應該可以被彌補。”然而，勞的研究顯示，按照政府會計標準委員會（GASB）的標準計算，10個主要城市中的四個（紐約、芝加哥、傑克遜維爾、佛羅里達以及費城）的無資金準備負債在近期出現了上漲。其餘六個城市的情況也僅有小幅改善；他們的無資金準備負債平均下降16%。

勞指出，造成負債持續增長或僅僅小幅下降的部分原因是精算假設對於一些因素過於樂觀，比如員工的壽命，以及有多少員工會加入提前退休計畫。

養老金供款的增長速度與福利支出的增長速度相同，但並沒有高於福利支出。“改革並沒能解決問題的根本……供款之所以增長是因為很多城市表示‘我們需要將更多的資源用於此類基金，’”勞說。“但是，福利支出也增長了；因此，兩項的差額基本沒變。”

勞提供了自己建議的改革線路圖。在線路圖中，他將改革按照它們的長期效果以及政治難度進行了分類。不幸的是，他指出，能夠產生最好的長期效果的結構性改革（例如，遞延年金計畫、集資固定供款以及個人帳戶）也是實施起來最具有政治難度的。這一問題的另一面是，為某些效果不大的改革爭取政治支持要更容易，勞說。這類改革包括對於退休人員、當前雇員、新雇員以及納稅人的“供款變更”。例如，要求員工支付一些款項以保住他們當前的福利（
大部分已經這樣做了）。或是，根據政府供款額上限決定員工福利的增長。又或是，增加政府供款額，但最終也導致更高的稅收。

勞的改革線路圖的核心在於“福利參數的變更”。這類變更比結構性改革更容易獲得政治支持，但比供款變更更難獲得支持。它們包括改變生活費用調整(COLA)的公式、推遲退休人員領取養老金福利的年齡以及減少提前退休福利等。

“能夠應對這一問題的唯一方法是實施結構性改革，”勞說。這意味著改變養老金福利的提供方式。他建議說，由兩種模型值得關注，一種是“集資固定供款計畫（Pool-defined Contribution Plans）”，一種是“遞延年金計畫”。在第一種模型中，雇員和雇主向一個特別帳戶中繳納供款。當員工退休時，它們領取的年金是依據他們養老金基金中的資產的表現發放的。在第二種模型中，雇員供款將交付給保險公司，而保險公司保證向員工發放遞延年金。 

看不見的問題

明尼蘇達大學法學教授艾米· 莫納漢(Amy Monahan)在演講中指出，“在面對對立的立法意願強制實施融資紀律上，法律不夠有效”，並且能夠表明法律已經納入了有關養老基金治理的最佳實踐的“證據少之又少”。因此，“即便最有力的福利保障在面臨財務困境時的可靠性也並不清晰。”莫納漢說，有必要推行新的法律，強迫政府更好地行事，因為政治和經濟力量“極易產生資金準備不足現象”。此外，她說，“缺乏顯著的反向壓力”，因為“員工總認為他們的養老金福利是受到保護的，並以這樣的態度行事；因此令監督資金規劃看起來沒有必要。”其結果是，資金準備不足“成為了一個納稅人無法看到的問題”，或是距離他們太遠而讓他們感到無需費心擔憂的問題。

可喜的是，莫納漢表示，納稅人和官員正在越來越認識到他們所面臨的養老金問題的本質。自2008年以來，至少12個州為他們的當前雇員或退休人員設立了福利縮減或提高供款要求，而他們隨後被告上法庭。“至少有四個城市是在破產程式之外如此進行的”展望未來，莫納漢引用一宗有關底特律精算公司的法庭訴訟上的話說，“隨著人們越來越意識到養老金資金準備不足問題，改變可能會隨之而來”，“對於使用法律更好地確保公共養老金的成功的政治支持也會隨之而來”。