审视多德-弗兰克法案:功过评析与未竟之业

距离多德-弗兰克法案颁行已经五周年了,现在是我们重新讨论该法案是否实现了其整顿美国金融法规目标的好时机。

颁布于2010年7月,《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》是对于2007年-2008年期间爆发的金融危机和随之而来的经济萧条的回应。批评人士指责这一立法拉开了过度规管的序幕,所引入的法规令大型银行受益但导致地方性银行的市场缩小、迫使低收入借款者不得不向不受监管的贷款方寻求帮助,同时也没能清晰地显示出它们是如何避免“大到不能倒”的金融机构陷入必须接受经济援助的境地的。

然而,这一法案的支持者则辩称多德-弗兰克法案令美国的金融体系更加安全、加强了对于消费者的保护,并且管束了此前缺乏监管的衍生品市场,鼓励了多种监管机构之间的协作。

天狼星卫星广播(SiriusXM)111频道沃顿商业广播沃顿知识(Knowledge@Wharton)的在线节目中,沃顿商学院法律研究与商业道德教授塞林(David Zaring)与乔治梅森大学法学教授及该大学法学与经济学中心执行主任司维奇(Todd Zywichi)一起,就多德-弗兰克法案实施以来的成果展开辩论,并讨论了未来摆在立法和监管部门面前的工作。 

长征的第一步

塞林表示多德-弗兰克法案只是“长征的第一步”,但他认为该法案迄今的实施情况“暂且令人满意”。他说:“多德-弗兰克法案让金融系统更安全了,限制了大型银行的规模和业务范围,同时也创造了一套新的正在影响着金融机构今天的业务开展模式的监管体系。”

不过,对于他的观点司维奇表示强烈反对。“如果多德-弗兰克的目的是永久性地造就‘大到不能倒’的金融机构、增加消费者的信贷成本、减少消费者获得信贷的渠道以及引起人们对于典当和发薪日贷款一类的产品的更大依赖的话,那么这一法案倒真的是达成了它的目的,”他说。“然而,多德-弗兰克法案真正想做的是消除‘大到不能倒’的金融机构、令金融体系可以更好地服务消费者以及增加选择和竞争,从这种意义上说这一法案不论如何衡量都是悲惨的失败。这一法案所产生的一切效果都是与它的本意相反的。”

 不合时宜的仓促?

司维奇表示,美国国会在起草和颁布多德-弗兰克法案上过于仓促。他指出一个旨在研究金融危机成因的委员会在该法案颁布6个月后即发表了报告。他说,“他们太过仓促行事,完全没有意识到他们到底在做些什么;他们从未好好分析过危机背后的成因。”

司维奇说,在金融危机发生后,我们需要一剂猛药。“在消费者保护方面更具连贯性的联邦监管体系是其一,采取措施解决‘大到不能倒’的现象也是必须的,”他说。“国会本应思考有望起效的措施,然而他们却编写了一份政治文件——一份诞生在政客之间的国内政治与权力斗争之下的文件。”

司维奇指出,立法部门应当研究针对无法生存的金融机构的破产方案,而不是建立所为的“有序清算制度”。“我们本可以创造一个现代化的消费者保护体制,而不是一种仿佛重回20世纪70年代的体制以及笨拙严厉、发号施令式的监管,这样的监管无视了在今天的互联网和信息技术时代很多事情已经发生了巨大变化的事实。” 

有功之处

塞林表示,多德-弗兰克法案通过建立金融稳定监督委员会应对了“大到不能倒”的问题。“该机构有权把金融机构定为‘大到不能倒’的类型,并要求他们持有额外的资金,从而令这类机构因规模过大而感到相应的痛苦,”他说。他补充说,这一机构确保金融体系之中的不同监管机构如今能够“相互沟通”,而不是像之前那样是一个“支离破碎”的监管体系。

多德-弗兰克法案还规管了衍生品交易,因为国会担心金融公司在这类未受监管的市场之中持有巨大的仓位,塞林继续说。在消费者保护方案,该法案构建了一个新的机构——消费者金融保护局,这是一个独立性机构,他说。他指出,“在我们生活的现实世界中,所有这些举措都会产生一定的效果。迄今为止,各种迹象都是相当不错的。” 

新的探索

司维奇和塞林均赞成,未来还需有更多立法以修正多德-弗兰克法案的缺陷,尽管他们在这些法案的性质和规模上并没有达成完全一致的意见。

司维奇建议将消费者金融保护局设成“一个常规性、两党制机构,使之在民主化进程中负有相应的权责”。他认为“有序清算制度”是“未到已死”,怀疑这一制度能够在实际中起效。“没有人真的认为当问题发生时,联邦政府会选择相信这一体制,而不是为那些大型银行提供经济援助,”他说。塞林同意“有序清算制度”是否能够帮助清理无法经营的银行尚不清楚。

司维奇还批评金融稳定监督委员会是一个“完全的黑箱操作、毫无问责制的过程,在确定什么是系统性上有风险的什么不是方面没有规则和标准可言”。此外,他还表示,尽管监管部门获得信息的渠道比以往的任何时候都多,但金融危机还是发生了。“这不是信息或是信息共享的问题。集中规划式的监管体制是不可能应对当今世界的复杂性的。认为我们能够做到这一点只是幼稚的想法。” 

塞林的意见不同。“毫无疑问,我们的监管体系是应急产生的,但这并不意味着它不比其他的选择方案好,”他说。“在很多方面,美国对于金融危机的应对措施已经是世界很多其他金融体系的监管部门羡慕的对象了。” 

下一个目标?

塞林说,他希望“多德-弗兰克法案的第二阶段”可以关注对于影子银行的规管。作为例子,他谈到了利用发薪日贷款的零售消费者、使用商品票据的公司、资产管理公司、对冲基金以及其他新型融资。

他还呼吁出台侧重道德的规则。“我们需要形成一种银行家道德,”他说,并表示美联储和欧洲央行在这方面就有所体现。他认为,旨在防止银行在危机发生或市场受到冲击时免于陷入破产的有关资本要求和稳定融资比率的规则仍然不足。

塞林解释说,“这些规则是硬性要求,侧重数字。监管部门已经日益意识到这还不足以令银行保持安全和稳定。监管部门需要获得银行家的承诺,表示他们愿意遵守法规且致力于运营以客户服务为导向的金融机构。他们正在试图提出银行业应当认真采纳和实施的道德准则。”

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"审视多德-弗兰克法案:功过评析与未竟之业." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [29 七月, 2015]. Web. [14 May, 2021] <https://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/8659/>

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审视多德-弗兰克法案:功过评析与未竟之业. China Knowledge@Wharton (2015, 七月 29). Retrieved from https://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/8659/

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"审视多德-弗兰克法案:功过评析与未竟之业" China Knowledge@Wharton, [七月 29, 2015].
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