中国空气污染问题的治理前景

1月12日,在这个年初的星期六,北京居民起床后发现,空气污染极如此之严重,以至于行人只能看到前面几英尺的地方。美国大使馆每小时更新的该城市空气质量指数(Air Quality Index,简称AQI)已爆表,指数最高只能显示到500,但最高值已达755。小于2.5微米的颗粒物水平已近900,空气中对健康构成最大威胁的这种细颗粒物数值在25PPM左右才被认为是安全值。 

继去年冬季的污染之后,清洁中国空气的压力已达空前水平。“政府除了应对并付诸行动以外,已别无选择。”绿色和平组织(Greenpeace)的空气污染专家黄伟(音译)在北京谈到。然而,环境清洁的经济学尚不清楚。有专家认为,实施一项长期(环境治理)政策,需要改变驱动这个国家经济增长的产业形态,同时还可能造成国内生产总值增长放缓。此外,虽然治理空气污染的策略可能会让某些行业受到损害,但随着新环保措施的实施,其他行业则有望获得意外之财。 

计算治理中国空气污染的经济成本和经济效益数据的困难来自一个问题的两个方面——一是因为污染导致的经济损失,二是清理污染的成本。“很难计算中国空气污染经济损失的确切数据。”黄伟谈到,“中国从2013年才刚开始公布所有大城市的污染数据。”

绿色和平组织在去年公布的一项研究中,根据2010年测量的水平测算,北京污染的损失约为3.28亿美元。而上海的这一损失则更高,约为4.2亿美元。然而,这一预测的根据只是因为空气污染造成的过早死亡数据。其他成本——比如,相关的慢性疾病、生产力损失和环境恶化——用现有的数据则极难测算,以至于绿色和平组织只能悉数不予考虑。麻省理工学院(Massachusetts Institute of Technology,简称MIT)在同一年发布的一项研究中,研究者通过检视2005年的劳动力损失和医疗成本得出的结论是,中国因为空气污染的损失达1,120亿美元。 

虽然中国由国家环保部以“绿色GDP”计划启动了计算以往污染损失的行动,但这些数据从来没有公布过。没有这些数据,就很难计算清理污染的经济成果和损失。目前,中国每年用于环境保护的投入为910亿美元,相当于GDP的1.3%。专家估计,要想真正把环境整治好,还需要加大投资——需将投资增加到GDP的2%到4%,也就是每年的投资增长到5,000亿美元。 

目标行业

虽然各地的污染源不同,不过绿色和平组织在2012年发布的报告中,将中国空气污染的主要罪责归咎为煤炭和汽车尾气排放。任何治理污染的计划,都要考虑到能源产业和中国车主群体不断扩大的事实。在德意志银行(Deutsche Bank)3月发布的一篇报告中,专家主张,在未来5年中要采取激进的措施来处理污染问题。中国需要“大爆炸式的措施”,德意志银行大中华区首席经济学家马骏在这篇报告中写道,“公众现在需要政府立刻采取实质性的行动改善空气质量。” 

在这篇报告提出的建议中,有一条建议是,从2013年到2017年,将燃煤消费的平均增长率降低一半,也就是将预期值从年增长4%降低到2%。报告谈到,这一目标可以通过增加清洁能源的年增长率,以及采用可将燃煤发电厂的排放减少70%的洁净煤技术(clean coal technologies)来实现。 

除此之外,德意志银行在这篇报告中还建议,应降低乘用车未来销售增长的期望值,并推出增加燃油效率的法规。另外,报告还建议增加在铁路和地铁等公共交通设施上的投资。 

报告预测,这些措施都可以在保持6.8%的年经济增长率——稍低于中国目前对2013年7.5%增长率的预测值——的同时完成。虽然这些措施非常简单,不过该报告断言,它们可以将中国单位经济产出的能源密度削减一半——这是一场能让经济保持持续增长的同时降低能源消耗增速的行动。但是,这些措施需要中国从能源密集型的制造业,向高技术和服务业方向转变。而这一转变过程则可能会发生巨大的经济成本。 

举例来说,目前,中国的钢铁产量占全球钢铁产量的46%。而炼钢则是个能源密集型的高污染行业。削减这一行业的规模可能会导致工厂关闭和工人失业。有些专家希望,这些损失可以被更多的环保型就业机会弥补,比如,医疗保健和旅游业等,但尽管如此,这个调整过程依然会令人痛苦。 

解决中国的汽车问题

监管者在解决污染治理固有的经济问题时,会面临诸多挑战,中国为提高新汽车的燃油效率而付出的持续努力,就是他们应对挑战的一个例证。初看起来,与处理总体能源消耗的问题相比,提高燃油效率是项容易得多的工作。事实上,很多这类计划是与经济刺激措施匹配实施的,也就是为用其旧汽车换购符合更高燃油效率标准的新汽车的消费者提供金钱补贴。 

国际清洁交通委员会(International Council on Clean Transportation,简称ICCT)的高级研究员卫梵斯(David Vance Wagner)指出,这一计划已在全中国的直辖市和各个城市实施。“在贯彻汽车新标准方面,中国已积极行动起来。” 卫梵斯谈到,“今天,一辆5年或10年的旧汽车,污染物的排放量是一辆新汽车排放量的40倍。增加路上较新汽车的数量是清洁空气一个非常有效的方式。” 

这种以旧车换钱的交换通常称为“报废计划”(scrappage program),已在国家和地方全面实施。从2009年到2010年,国家为每辆旧车提供的补贴为3,000美元——卫梵斯认为,这个额度还不足以构成对人们的刺激。今年早些时候,香港宣布,将斥资大约13亿美元让88,000辆旧车从城市的街道上消失,为购买一辆新车的补贴相当于车价的30%。北京制订了自己的报废计划,该计划旨在到2015年年底淘汰50万辆旧汽车。然而,地方层面实施报废计划的结果并不理想。“很多这类汽车只是被转移到了中国的其他地方。” 卫梵斯谈到。“要想切实有效,你必须实施一套全国性的计划。” 

然而,实施一套全国性计划则要面临燃油带来的挑战。要想满足更严格的排放标准,保有的汽车需要比中国的加油站现在供应的油品质量更好的燃油。低质量燃油会损坏发动机的某些部件。可炼制高质量油品则需要花钱。“总要有人承担这部分成本。”卫梵斯谈到。 

在中国,燃油价格是由国家发改委(NDRC)制订的,而石油炼制的成本则是由中国石油和中国石化等大型国有企业承担的。国家环保部只有制订汽车排放标准的权力。所以,如果没有将炼制更高质量燃油的成本转嫁给别人的能力,这些国有企业就没有改善油品质量的动机。最近十年来,国家环保部一直在就更高的燃油质量问题与石油公司、国家发改委和商务部协商。 

卫梵斯谈到,在美国,燃油的标准是由美国环境保护署(Environmental Protection Agency)制订的。石油公司可根据这些标准调整其汽油价格,并将成本转移给加油的消费者。 

但在中国,要靠1月12日引人注目的污染事件——该事件也引起了中国高层领导人的关注——才最终在标准的制订上达成了一致。国际清洁交通委员会就这一问题在一份报告中指出:“2013年1月,这一僵局最终被全国数百个大城市发生的空前严重的污染事件打破。”2月底,中国政府发布了一个油品质量升级时间表,要求今年年底出台柴油和汽油油品质量新标准,以便到2014年年底完成第一阶段的油品改善目标、2017年完成第二阶段的目标。 

“现在,我们正在等待标准出台。” 卫梵斯谈到。 

国际清洁交通委员会估计,油品质量改善最终将使每升汽油的成本增加0.1元。“他们没有说明如何支付这些成本。” 卫梵斯谈到。一个选择是要求发改委调整加油站的油品价格,允许炼油厂将成本转嫁出去。“我们认为,更可能的方案是调整税收。” 卫梵斯谈到。这个方案是指降低中国石油和中国石化更高质量油品的税率。 

“其中的另一个重要因素是汽车的现行标准。” 卫梵斯说道,“他们已经实施了几个重要的行动步骤,之后,质量得到改善的油品也将到位。这样,他们就可以推进汽车标准了。”他还补充道,这将为更大规模的报废计划铺平道路。“如果你想报废几百万辆汽车,那么,你就必须确保它们能被(排放)最清洁的车辆取代。” 

替代能源

中国改善油品质量问题的决心表明,这个国家偏爱与经济刺激或者税收优惠政策整合到一起的环境治理措施。因此,没有哪个行业能像清洁能源行业那样从这一策略中受益了。 

事实上,最近几个月的污染问题已经给发展迟缓的中国太阳能电池板制造业注射了一剂强心剂。1月底,中国宣布了2015年要实现的目标——太阳能装置增加67%的计划。2012年,中国的太阳能企业深受太阳能电池板供应过剩之苦,这些公司的股票价格也出现了暴跌。太阳能电池板的价格下降了25%。然而,随着污染的加剧,已有更多的投资者确信,中国政府将继续促进这些公司的繁荣。股票价格也开始随之上涨。 

中国承诺,将清洁能源总量从2012年装机容量增加36吉瓦,提高到本年装机容量增加52吉瓦。 

虽然受命增加太阳能发电能力对国内企业是好事,但其他领域的增长则有望让西方公司受益。“美国和欧洲公司对中国标准的提高非常高兴。” 卫梵斯谈到。“这对中国本土企业将是个力度更大的推动。” 

皮尤慈善信托基金会(Pew Charitable Trusts)在本月初发布的一份报告中称,2011年,在总额为85亿美元的中美清洁能源产品和服务的交易中,美国可再生能源和电力管理产品提供商的贸易盈余为16.3亿美元。 

此外,中国在替代能源领域增加投资,恰好与其他国家在类似计划上的后退同时发生。虽然中国在风力发电机叶片和太阳能电池板的制造上表现出色,但西方公司则在管理这些能源资源以及将它们与能源网成功连接到一起所需的高技术和特殊设备上居于领先地位。

尽管中国在环境整治工作中加大力度会促进某些清洁能源企业和环保型企业的发展,但有专家担心,单单实施这些举措还不足以改善空气质量。“我们希望,从新燃煤发电厂建设的审批,到工厂信息的披露,以及对那些违反排放控制规定的工厂的处罚,将来还要出台更严格的法规,”黄伟表示,“对中国来说,清洁空气将是异常困难的攻坚战。”

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"中国空气污染问题的治理前景." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [10 四月, 2013]. Web. [28 October, 2020] <https://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/3425/>

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"中国空气污染问题的治理前景" China Knowledge@Wharton, [四月 10, 2013].
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