破旧不堪的美国基础设施:如何修复?谁来买单?

在美国,基础建设往往会被众人所忽视——直到停电、ATM机故障或是小区发生火灾。今年9月,加利福尼亚州圣布鲁诺一条54岁“高龄”的煤气管道发生爆炸,导致8人死亡,50户家庭受损或彻底遭到毁坏。七个礼拜之前,密歇根一条使用了41年的石油管道破裂,上百万加仑的原油喷泄而出,对卡拉馬祖河的支流造成了严重污染。每当灾难发生之后,质疑声就会纷至沓来:为什么会发生这样的事情?为什么没有对设备进行更新升级?如果不断有此类事件发生该怎么办?

类似于加州和密歇根的悲剧还引发了一个更广泛意义上的问题。沃顿商学院风险管理和决策流程研究中心董事总经理艾万·米歇尔-克嘉(Erwann Michel-Kerjan)提出了他的疑问:“美国是否已经准备好进入21世纪?”同时他认为“答案显然是不”。

多数专家都认为美国的基础设施亟待更新换代。部分人士认为应该对此问题进行全面反思。政府数据显示,在美国,超过半数以上的天然气传送管道都建于1970年以前,甚至传送危险液体如汽油、柴油和航空机油的管道也是如此。然而,这些管道还仅仅只是美国庞大而混乱的基础设施的一个片面,其它的陈旧设施还包括公路、电缆、电线、导线、排水沟、卫星和电闸,这些设施几乎承担了全美国从生活污水到Facebook虚拟社区信息等一切东西的连接和传输工作。

专家指出,美国曾经是新科技和基础建设的全球领导者,而如今却远远地落到了后面。与此同时,中国等国家却在大兴土木,修建新的机场、省际高速公路和高速列车,广泛运用最新科技的通讯网络。“我们的竞争力正在逐步丧失,”米歇尔-克嘉警告道:“我们在50年前进行了巨大的投资,但自那以后,就再也没有进行过类似规模的投入。”

据米歇尔-克嘉和其他专家指出,基础建设是一个非常庞大的市场,能够提供无数的商业机会,但由于基础建设需要耗费大量成本、复杂度高,有时还会伴随着高风险,因此大部分企业家和投资者宁愿选择旁观,而不愿投入其中。

“到了最后,所有的讨论都会以同一个问题开始或结束,那就是:资金从何而来?”负责推动考夫曼基金会(Kauffman Foundation)创新工作、同时担任基金会副总裁的丽莎·米歇尔(Lesa Mitchell)指出。“我相信….总会有人站出来,解决基础建设的盈利问题。但(目前),参与项目讨论的都是政府机构或是大型企业….大家都希望能够有更多的人出来就这个问题给出一些意见,或是具有企业家精神的人们能够从中发现商机。但是,如果我们不马上行动起来,我们生存的社区就会不断面临伤害。”

谁来负责?

解决基础建设难题的挑战之一就是权责问题。举例来说,那条贯穿美国各个城市、长达250万里的管道由大约3000个不同公司所经营。在名为《灾难之源,应对之本》的新著中,米歇尔-克嘉指出在全美国,仅有不到20%的基础建设由公共事业部门负责。“传统的观念会认为这些设施都应该是政府的职责,然而至少在美国,大约有80%到85%的基础设施其实是由私营部门来经营的。”

追求短期利润的企业可能会倾向于从现有系统中挤压更多的利润,而不会对整个系统进行更新。当基础设施发生故障的风险看上去如此遥远的时候,这一点尤为突出。“(更新)设施是没什么盈利性的投入,人们总是倾向于认为‘这种(发生故障的)事情不会轮到我’”,沃顿商学院公共政策和管理学教授、风险管理中心联席董事霍华德·昆路德(Howard Kunreuther)说道。一旦涉及到长远规划或针对最坏的情况做好打算此类的问题,多数人都显得“难以置信的短视”。人们倾向于忽视问题,采取“眼不见为净”的态度,直到危机真正袭来。“从输送管道爆炸或类似的灾难中,我们得到的一个结论就是:一旦事情发生,所有人都会给予高度重视…但之后,(大家对问题的关注)就会逐渐消失。”

而对于私营企业来说,是否要对整个系统进行定期维护,还涉及到一个非常理性的问题,昆路德表示。那就是,如果竞争对手不进行同样大规模资本投入,那么短期内升级整个系统这种烧钱的活动肯定会影响业务增长。

与此同时,由于维护成本的增长快于税收增长,由美国政府经营的基础设施——公路、桥梁、铁路和公共交通——也处于严重的财政压力之下。全美地面交通运输基础设施融资委员会(National Surface Transportation Infrastructure Financing Commission)曾在2009年2月发表的报告中就相关问题提出警告,称维护和修葺国家公路和运输系统每年需要花费2000亿美元,如果不配合政策改革,仅靠州政府和当地政府的力量,每年只能筹措到约三分之一的资金。

商业和公共政策学教授W·布鲁斯·艾伦(W. Bruce Allen)认为这对于国家的经济未来而言将是一个非常严重的问题,因为在美国,高达75%到80%的货物都是由卡车运送。“如果高速公路出现问题,我们就会陷入大麻烦。”对比之下,中国和印度都在大力建设新的港口、机场和高速公路。随着运输基础设施的改善,他们的出口成本也会随之下降,艾伦补充道。“基础设施越完善,成本就会越低。我觉得这将是一个严重的问题。因为我们的基础设施建设正好处于相反的发展方向,不仅没有改善,还在老化。”

今年9月,奥巴马政府就基础设施的修葺问题提出一个方案,建议成立一家基础建设银行,筹措500亿美元,对150,000里公路、4,000里铁路和150里河道进行完善和修复。在此之前,政府已经给基础建设项目拨款十几亿美元。

不过沃顿商学院金融和经济学教授罗伯特·英曼( Robert Inman) 提醒大家不要指望联邦财政支出能够立即奏效。“各个州才是真正花钱修建高速公路的人,而不是联邦政府,”他指出。目前,多数州政府正处于财政紧张、难以为继的处境,原本用以修葺公路或桥梁的刺激性拨款很可能要等上几个月甚至几年才能真正用于基础建设项目。

经济学家与工程师的博弈

然而,英曼表示,也有一些基础设施可能是不应该被修葺的。美国土木工程师学会(The American Society of Civil Engineers)发布的预测数据显示更新美国基础建设设施的成本高达2.2万亿美元,需耗时五年完成,这也是人们谈及基础建设项目时最常引用的一组数据。然而,英曼认为这个数据只能反映工程师的看法,他们只是简单地清点桥梁、公路和铁路的数量,然后计算翻新所有这些东西的成本。

而从经济学家的角度而言,所需要衡量的因素不仅仅包括成本,还包括修复基础设施所带来的益处。以一座年久失修的大桥来说,一位工程师可能会说修复这座桥需要花费1000万美元。“但如果是一位经济学家,你可能会思考‘过去10年里,是否有人开车经过这座大桥?’花这笔钱的好处是什么?如果根本没有人使用它,可能我们最好还是让它就这样倒塌。”

类似地,肯定也有一些设施不仅仅需要更新,还需要扩建。安德鲁E. 休姆勒在电子行业工作了20年,现任宾夕法尼亚大学电子系统工程及土木和环境科学讲师。他表示美国国家电网“只有第三世界电子系统的水平,确实需要更新,但是即便设备陈旧,现在也仍然运行良好。”他还把国家电网和天然气管道网络进行比较,并认为随着煤炭发电逐渐被天然气发电所取代,天然气管道正在承受越来越大的负荷。举例来说,新英格兰镇改用天然气发电后,系统操作人员就会发现一旦能源需求达到高峰,他们就将陷入一个两难的境地:到底是应该暂停暖气还是暂停电力供应?“所有人都在兴建新的天然气发电厂,”休姆勒说,“这给管道系统带来了沉重的负担。”休姆勒还在近期由沃顿商学院主办的名为“能源的未来:填补缺口”的能源大会上担任主持人。

部分人士则认为应该重新设计国家的整个基础建设系统。在题为《能源过渡时代:从石化燃料到清洁能源》(Crossing the Energy Divide: Moving from Fossil Fuel Dependence to a Clean-Energy Future)的著作中,罗伯特-艾尔斯(Robert Ayres)和爱德华-艾尔斯(Edward Ayres)兄弟提出美国可以通过改革电力基础设施来提高能源效率、刺激经济增长。书中建议的一个策略就是将热能和电能的供给相结合。根据罗伯特-艾尔斯的观点,如果通过化石燃料发电,那么有三分之二的能量会转化为热能而损失在过程中,另外10%的能量又会在向较远地区的发电厂的输送过程中消散。他认为,把发电厂的位置向人口密集的中心地区靠近,并充分利用这些热能,将能够提高能源效率。在丹麦,近半数的电力供给都是将热能和电能相结合;在美国,这个比例仅有7%。“如果我们把电力供给和暖气供给结合到一起,那么原则上我们就可以减少仅仅用来供暖的熔炉的数量。”艾尔斯指出:“这对于基础建设的意义非常明显:通过这种方式,我们所需要的设施实际上会大大减少。

那些成功改善能源基础设施效率的国家往往是综合运用了政府刺激、强制性要求和补贴等措施。拿德国来说,在政府的强制要求和补贴支持下,17%的电力供给成功转化为由风能、太阳能和生物能发电,而这一比例在美国仅有1%至2%。“能源公司不可能自己去做这件事,”艾尔斯说道,“我们需要给他们一些推动力”。

同时,我们可能还需要对这些公司进行游说。沃顿商学院管理学教授托尔德·赫尼兹(Witold Henisz)表示,如果投资者对未来的回报没有信心,那么即使有明显的需求,他们也不会掏钱。“关键在于如何实施,”赫尼兹说道,“从经济角度而言,基础建设确实有必要。所有东西都老化了,经济回报肯定是巨大的…但你怎么能让[私营企业]也确信这一点呢?”

加利福尼亚州91号州道就是公共部门和私营企业合作失败的最典型例子。上世纪90年代,橙县(Orange County)政府同意让一家私营企业负责沿着沿江公路(Riverside Freeway)营建一条10里长的收费公路。当时这项提议得到了众人的支持,被看作是成功的运输解决方案。几年后,由于合约中的一条非竞争性条款的制约,导致橙县政府无法更新附近的道路,最终引发了众人对该项目的反对情绪。最后,政府不得不向这家公司支付2.075亿美元作为提前终止合同的代价,从而恢复对高速公路的控制。

也许,对于私营企业投资者来说,最吸引人的刺激措施不是政府补贴,也不是减税,而是确保他们在基础建设项目上所花费的每一分钱都能够收回。“治理模式的建立将在项目实施中发挥关键作用,例如创立某种组织,制定相应的政策,对私营企业投资者进入市场和投资行为进行规定,同时政府应明确如何解决纷争,”赫尼兹表示,“对流程了解的越清楚,投资者就越愿意投资…只是嘴上说‘让私营企业负责’根本没用。这些事情归根到底还是政治问题。”

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"破旧不堪的美国基础设施:如何修复?谁来买单?." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [24 十一月, 2010]. Web. [28 October, 2020] <https://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/2613/>

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破旧不堪的美国基础设施:如何修复?谁来买单?. China Knowledge@Wharton (2010, 十一月 24). Retrieved from https://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/2613/

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"破旧不堪的美国基础设施:如何修复?谁来买单?" China Knowledge@Wharton, [十一月 24, 2010].
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