“更簡單”：凱斯•桑斯坦談政府的未來

在最近幾年裡，美國政府頒佈的監管規章更少了，並試圖取消或者改善現存的監管規章。作為白宮資訊與管制事務辦公室（White House Office of Information and Regulatory Affairs，簡稱OIRA）的行政官，凱斯·R.桑斯坦（Cass R. Sunstein）領導了很多這類改革。在其名為《更簡單：政府的未來》（Simpler: The Future of Government）的新作中，桑斯坦談到了更精簡的政府如何提升人們的健康水準、延長壽命以及節約金錢等問題。最近，沃頓商學院運營和資訊管理學教授凱薩琳·米爾科曼（Katherine L. Milkman）就這些改革以及政府的未來等問題，與桑斯坦進行了交流。

以下即為本次訪談經編輯的文字版。

凱薩琳·米爾科曼： 非常感謝今天抽時間和我討論你的新作《更簡單：政府的未來》一書。你在《更簡單：政府的未來》中寫到，20世紀90年代中期的一天，當你意外接到世界聞名的行為經濟學家丹尼爾·卡尼曼（Daniel Kahneman）的電話時，你局促不安地脫口而出：“你是我心目中的英雄。”我要說的是，很多年輕學者也將你歸為英雄之列，我就是這些學者中的一員。今天有機會與你討論你的最新著作我深感榮幸。

凱斯·R.桑斯坦： 非常感謝。

米爾科曼： 我想開門見山地問你幾個有關這本書的問題。你在《更簡單：政府的未來》一書中寫到，擔綱白宮資訊與管制事務辦公室領導職位時，你領導了很多旨在通過簡化政府而使人們的生活更好的計畫。你最感自豪的是哪個計畫呢？能和我們簡單說說原因何在嗎？

桑斯坦： 這樣的計畫有好幾個。我想，“規章回顧”可以位列這個名單的首位，因為這是一項事關結構調整的工作，而不是“一錘子買賣”，規章回顧是一項仔細檢查所有書面規章的工作，以此來判斷哪些規章是合理的，哪些已經過時，哪些成本太高，哪些過於複雜。我能立刻想到的第二項工作是，“13563號行政令”（Executive Order 13563）中有一個條款，該條款旨在醞釀並確定維護人們選擇自由和減少花費自由的政策。該條款明確提出了資訊披露要求和特定的失責處理規則（default rules）。這項總統行政命令中的資訊披露要求應該能給消費者帶來顯著的影響。我認為，總統行政命令中的這一條款，與其他人所做的大量工作密切相關，那些工作能給人們帶來切實的幫助，而且無需強制執行或者禁止什麼。這也是一項事關結構調整的工作……

說到其他工作，我對參與取消“食物金字塔”（food pyramid），並代之以“食物餐盤”（food plate）的專案同樣感到很高興，在實際運用的過程中，我們有理由認為，食物金字塔確實會讓人迷惑不解，而且無助於人們做出知情選擇。另外，很多人在構思和擬議消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau）基本取向的工作中發揮了作用，我也是其中的一員。消費者金融保護局有這樣一條“聖訓”：“貸款應知”（Know before you owe）。我認為，這是一條非常好的“聖訓”。總體而言，在白宮資訊與管制事務辦公室，因為我享有便利條件，與很多人一起參加了多個領域的工作，比如，在不會傷害身處困境的經濟的前提下，我們怎麼才能幫助人們生活地更長壽、更健康、更富裕。我想，在經濟環境極具挑戰性的時期，這些工作的大方向是正確的。

我又想到了另一個計畫。我和很多人都對“自動加入”（automatic enrollment）計畫，即讓人們無需承擔交易成本就能得到福利和機會的工作很感興趣。其中有一個專案讓我尤感高興，那就是給數十萬貧困兒童提供免費早餐和午餐，有些孩子也擁有獲得這種待遇的合法權利，可他們並沒有得到這樣的福利，原因在於加入的程式對他們來說過於複雜了。後來，我們直接核證他們的資格，因為我們都知道，他們有資格享受這些福利。我想，這就是讓你深感欣慰的工作。

米爾科曼： 說到規章回顧，我想提出的問題是，在你擔綱白宮資訊與管制事務辦公室領導職務時領導的計畫中，有沒有你覺得最後失敗了的計畫，至少從某種程度上來說失敗了？如果有的話，你能談談其中最讓你難忘的一個計畫嗎？能告訴我們你從中學到了什麼嗎？

桑斯坦： 作為總統行政辦公室的一部分，我更傾向於認為，那些計畫並不是我領導完成的，我只是參與了那些計畫的行動。有一點需要說明一下，在聯邦政府中，總統才是領導者，其他人都是團隊的一部分。從某種意義上來說，有些工作是由我領導的。但是，其中還有重要性和我一樣甚至比我更重要的合作夥伴參與其中。這就是我對專案運作程式以及組織內的實際運作過程的認識。

我很高興地說，我還找不到失敗的計畫。當然，有些工作依然存在挑戰，自離開政府機構之後，我一直在密切關注的工作之一就是《平價醫療法案》（Affordable Care Act）的貫徹實施，尤其是醫療保險交換系統（health insurance exchanges）的實際應用問題，這個系統不久就將開始運行。如果實際應用起來非常複雜而且令人困惑，那麼，該系統的運行就有與所有人的預期不符的危險。我知道，人們有很多理由對此表示關切，對那些不習慣處理長長表格的人來說，這個系統會不會過於複雜。就在最近，美國衛生與公眾服務部（the Department of Health and Human Services）發佈了一個經過了大大簡化的表格，他們已在應對這個挑戰了。

從我自己的經驗來看，在聯邦政府中還沒有失敗的計畫；當然，有些工作，我們都希望能更快看到成果，無論是來自國會的計畫，還是內部流程的進度。但是，如果國會的計畫沒有如期實現，我認為（其理由）都是相似的，那就是黨派紛爭。如果行政機構內的工作沒有按熱心人所期望的速度完成，理由則在於，很多聰明人正在一起緊張工作，以確保（一項計畫）能在黃金時段實施。即便有些工作沒有按我希望的速度完成，現在回頭來看，也是為了防範錯誤。

米爾科曼： 我想就你剛才談到的問題深入討論一下，那就是推進新醫療保健法案是一項重要的挑戰。你在書中還談到，稅收簡化也是一項重大挑戰，你希望國會和白宮資訊與管制事務辦公室將來會應對這一挑戰。除了讓美國人能更輕鬆地納稅以及推進新醫療保健法案以外，你認為，對白宮資訊與管制事務辦公室和立法機構來說，利用“選擇架構”（choice architecture）和簡化原則進行重大改革的機會何在呢？

桑斯坦： 這樣的機會有很多。我認為，肥胖問題就是下一代人面臨的一個重要挑戰。第一夫人已經對這一問題明確表示了濃厚的興趣。為了採用“選擇架構”的方法促進健康飲食，私營部門已就學校食堂和自助餐廳的設計實施了某些計畫。關於私營部門應該如何做的問題，人們已經有了很多思考，從短期來看，對追求利潤的私營部門來說，人們提出的建議的經濟效益可能是令人滿意的，也可能並不合意。美味、高熱量的食品一直在銷售，所以，需要向私營部門提出一些問題。利用選擇架構的方法，有些反應最敏捷而且有公德心的公司在未來幾年可能會脫穎而出。此外，人們對公共部門和私營部門之間的夥伴關係也有很多思考。蜜雪兒·奧巴馬和白宮的其他人已在與私營部門展開密切合作，以共同尋找減少攝入的食物熱量和食鹽量的策略。就營養標籤和熱量標籤而言，人們對相關的規章也提出了很多問題。這些規定還沒有定案。那麼，它們應該是什麼樣子呢？它們應該覆蓋什麼環節呢？哪些行得通，哪些又行不通呢？我們還沒有有關這些規章的完整資訊。

我認為，一個巨大的選擇架構挑戰依然是吸煙問題，我們起草了一個圖形警告規定，旨在讓人們清楚感受到吸煙的危險……但這個規定被一個聯邦法庭宣佈為無效，我想，這個結論是個錯誤。然而，這樣的錯誤已經發生了，所以，美國食品及藥物管理局（FDA）必須重新思考如何提出煙草警告的問題了。每年有數十萬人死於吸煙，因此，這是個重大的選擇架構挑戰。嚴格說來，這並不屬於貫徹實施醫療保健法案工作的範疇，但毫無疑問，吸煙問題是健康方面的一個焦點問題。

“分心駕駛”（distracted driving）也是目前的一個問題。毋庸置疑，這對下一代來說也是一項挑戰，因為當紅燈亮起的時候，腦子裡的一個系統往往會說：“噢，我應該關注某件事，儘管我現在其實應該留意路上的情況。”所以說，找到拯救更多生命的方法是個很好的目標。

在對哪些規章奏效、哪些規章行不通的實證檢驗方面，也有很多工作要做。我們開了個好頭，但聯邦政府計畫的實證化是個持續性的項目，而且沒有什麼比這項工作更重要的了。我想從結構的角度談一點，迄今為止，政府已經完成了很多隨機性的對照試驗，而且政府也比以前更普遍地採用了這些試驗的成果，這是個很好的動態，這個動態有助於政府為未來的很多計畫確定方向。

我認為，有些實證挑戰雖然技術性並不強，但迎接這些挑戰同樣很重要，其中之一就是應該徹底弄清懸浮微粒（particulate matter）對健康的威脅。嚴格說來，這並不是個行為學研究的課題，而是個實證研究的問題，是個科學問題……因為科學家一直在爭論，懸浮微粒到底會給人們的健康造成怎樣的威脅，這些威脅是否會因懸浮微粒種類的不同而不同，澄清這一問題是項非常有意義的工作。

米爾科曼： 這是我們前進途中會面臨的挑戰的絕好名單。就這一點而言，我能肯定的是，你一定非常清楚，很多國家都已開始在其政府中構建選擇架構部門了，這些部門專注於簡化政府的複雜性，並在不限制人們選擇自由的前提下，幫助人們做出更好的決定。你和迪克·塞勒（Dick Thaler）曾談到過一些名為“助推”（nudges）技巧，用以指導人們在不限制個人自由的前提下做出明智的選擇。現在，英國已經建立了一個所謂的“助推”部門。澳大利亞政府也在積極投身其中。你認為，美國聯邦政府或者州政府有必要組建這樣一個小組嗎？如果有必要，你認為，這樣的小組應該是什麼樣子呢？

桑斯坦： 我確實覺得英國“行為研究小組”（behavioral insights team）的工作非常出色。實際上，我曾與他們就共同感興趣的問題進行過非常密切的合作。不久前，我曾去英國和他們詳細交流過下一步的工作應該怎麼開展的問題。

我不認為美國也需要建立這樣一個部門。不過我想，將行動研究和實證研究的工作引入政府極具價值。在奧巴馬總統第一任期時，我們採用的策略是不設立一個獨立的團隊，但讓很多人對低成本、保護自由的工具的潛在價值保持關注。此外，總統還對“自動加入”和節約方案給予了非常明確的支持。有很多工作都是奧巴馬政府非常感興趣的，其中有很多工作還得到了兩黨的支持。雖然是否有必要設立一個專有部門尚不清楚，不過政府確實需要解決問題的工具，確實需要重視實證研究。

至於說建立一個行動研究專設部門是否是個好主意，我想，我們很難抽象地做出判斷。或許，你所需要的職能已經存在於政府的DNA當中了。但從另一方面來說，在英國，這一部門的工作的確非常有幫助，所以，如果某個州發現這樣的部門很有用，並為此建立一個小型團隊專注這一領域，我是不會感到意外的。這樣的部門對美國聯邦政府也許同樣很有好處，不過我認為，最重要的是解決問題的能力，而不是專設一個部門。

米爾科曼： 這個觀點很有道理。感謝你和我們分享這些想法。我想用一個非常簡短的問題來結束本次訪談。你在《更簡單：政府的未來》一書中寫到，當你和現在的妻子薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）首次約會時，她曾問你夢想的工作是什麼，你回答說：“白宮資訊與管制事務辦公室。”現在，你已經完成了那裡的工作，我想向你提出同樣的問題。如果你現在可以從事世界上的任何工作，那麼，除了法律教授以外，你會選擇什麼呢？

桑斯坦： 經濟學教授。