中國空氣污染問題的治理前景

1月12日,在這個年初的星期六,北京居民起床後發現,空氣污染極如此之嚴重,以至於行人只能看到前面幾英尺的地方。美國大使館每小時更新的該城市空氣品質指數(Air Quality Index,簡稱AQI)已爆表,指數最高只能顯示到500,但最高值已達755。小於2.5微米的顆粒物水準已近900,空氣中對健康構成最大威脅的這種細顆粒物數值在25PPM左右才被認為是安全值。 

繼去年冬季的污染之後,清潔中國空氣的壓力已達空前水準。“政府除了應對並付諸行動以外,已別無選擇。”綠色和平組織(Greenpeace)的空氣污染專家黃偉(音譯)在北京談到。然而,環境清潔的經濟學尚不清楚。有專家認為,實施一項長期(環境治理)政策,需要改變驅動這個國家經濟增長的產業形態,同時還可能造成國內生產總值增長放緩。此外,雖然治理空氣污染的策略可能會讓某些行業受到損害,但隨著新環保措施的實施,其他行業則有望獲得意外之財。

計算治理中國空氣污染的經濟成本和經濟效益資料的困難來自一個問題的兩個方面——一是因為污染導致的經濟損失,二是清理污染的成本。“很難計算中國空氣污染經濟損失的確切資料。”黃偉談到,“中國從2013年才剛開始公佈所有大城市的污染資料。” 

綠色和平組織在去年公佈的一項研究中,根據2010年測量的水準測算,北京污染的損失約為3.28億美元。而上海的這一損失則更高,約為4.2億美元。然而,這一預測的根據只是因為空氣污染造成的過早死亡資料。其他成本——比如,相關的慢性疾病、生產力損失和環境惡化——用現有的資料則極難測算,以至於綠色和平組織只能悉數不予考慮。麻省理工學院(Massachusetts Institute of Technology,簡稱MIT)在同一年發佈的一項研究中,研究者通過檢視2005年的勞動力損失和醫療成本得出的結論是,中國因為空氣污染的損失達1,120億美元。 

雖然中國由國家環保部以“綠色GDP”計畫啟動了計算以往污染損失的行動,但這些資料從來沒有公佈過。沒有這些資料,就很難計算清理污染的經濟成果和損失。目前,中國每年用於環境保護的投入為910億美元,相當於GDP的1.3%。專家估計,要想真正把環境整治好,還需要加大投資——需將投資增加到GDP的2%到4%,也就是每年的投資增長到5,000億美元。 

目標行業

雖然各地的污染源不同,不過綠色和平組織在2012年發佈的報告中,將中國空氣污染的主要罪責歸咎為煤炭和汽車尾氣排放。任何治理污染的計畫,都要考慮到能源產業和中國車主群體不斷擴大的事實。在德意志銀行(Deutsche Bank)3月發佈的一篇報告中,專家主張,在未來5年中要採取激進的措施來處理污染問題。中國需要“大爆炸式的措施”,德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿在這篇報告中寫道,“公眾現在需要政府立刻採取實質性的行動改善空氣品質。” 

在這篇報告提出的建議中,有一條建議是,從2013年到2017年,將燃煤消費的平均增長率降低一半,也就是將預期值從年增長4%降低到2%。報告談到,這一目標可以通過增加清潔能源的年增長率,以及採用可將燃煤發電廠的排放減少70%的潔淨煤技術(clean coal technologies)來實現。 

除此之外,德意志銀行在這篇報告中還建議,應降低乘用車未來銷售增長的期望值,並推出增加燃油效率的法規。另外,報告還建議增加在鐵路和地鐵等公共交通設施上的投資。 

報告預測,這些措施都可以在保持6.8%的年經濟增長率——稍低於中國目前對2013年7.5%增長率的預測值——的同時完成。雖然這些措施非常簡單,不過該報告斷言,它們可以將中國單位經濟產出的能源密度削減一半——這是一場能讓經濟保持持續增長的同時降低能源消耗增速的行動。但是,這些措施需要中國從能源密集型的製造業,向高技術和服務業方向轉變。而這一轉變過程則可能會發生巨大的經濟成本。 

舉例來說,目前,中國的鋼鐵產量占全球鋼鐵產量的46%。而煉鋼則是個能源密集型的高污染行業。削減這一行業的規模可能會導致工廠關閉和工人失業。有些專家希望,這些損失可以被更多的環保型就業機會彌補,比如,醫療保健和旅遊業等,但儘管如此,這個調整過程依然會令人痛苦。 

解決中國的汽車問題

監管者在解決污染治理固有的經濟問題時,會面臨諸多挑戰,中國為提高新汽車的燃油效率而付出的持續努力,就是他們應對挑戰的一個例證。初看起來,與處理總體能源消耗的問題相比,提高燃油效率是項容易得多的工作。事實上,很多這類計畫是與經濟刺激措施匹配實施的,也就是為用其舊汽車換購符合更高燃油效率標準的新汽車的消費者提供金錢補貼。 

國際清潔交通委員會(International Council on Clean Transportation,簡稱ICCT)的高級研究員衛梵斯(David Vance Wagner)指出,這一計畫已在全中國的直轄市和各個城市實施。“在貫徹汽車新標準方面,中國已積極行動起來。” 衛梵斯談到,“今天,一輛5年或10年的舊汽車,污染物的排放量是一輛新汽車排放量的40倍。增加路上較新汽車的數量是清潔空氣一個非常有效的方式。” 

這種以舊車換錢的交換通常稱為“報廢計畫”(scrappage program),已在國家和地方全面實施。從2009年到2010年,國家為每輛舊車提供的補貼為3,000美元——衛梵斯認為,這個額度還不足以構成對人們的刺激。今年早些時候,香港宣佈,將斥資大約13億美元讓88,000輛舊車從城市的街道上消失,為購買一輛新車的補貼相當於車價的30%。北京制訂了自己的報廢計畫,該計畫旨在到2015年年底淘汰50萬輛舊汽車。然而,地方層面實施報廢計畫的結果並不理想。“很多這類汽車只是被轉移到了中國的其他地方。” 衛梵斯談到。“要想切實有效,你必須實施一套全國性的計畫。” 

然而,實施一套全國性計畫則要面臨燃油帶來的挑戰。要想滿足更嚴格的排放標準,保有的汽車需要比中國的加油站現在供應的油品質量更好的燃油。低品質燃油會損壞發動機的某些部件。可煉製高品質油品則需要花錢。“總要有人承擔這部分成本。”衛梵斯談到。 

在中國,燃油價格是由國家發改委(NDRC)制訂的,而石油煉製的成本則是由中國石油和中國石化等大型國有企業承擔的。國家環保部只有制訂汽車排放標準的權力。所以,如果沒有將煉製更高品質燃油的成本轉嫁給別人的能力,這些國有企業就沒有改善油品質量的動機。最近十年來,國家環保部一直在就更高的燃油品質問題與石油公司、國家發改委和商務部協商。 

衛梵斯談到,在美國,燃油的標準是由美國環境保護署(Environmental Protection Agency)制訂的。石油公司可根據這些標準調整其汽油價格,並將成本轉移給加油的消費者。 

但在中國,要靠1月12日引人注目的污染事件——該事件也引起了中國高層領導人的關注——才最終在標準的制訂上達成了一致。國際清潔交通委員會就這一問題在一份報告中指出:“2013年1月,這一僵局最終被全國數百個大城市發生的空前嚴重的污染事件打破。”2月底,中國政府發佈了一個油品質量升級時間表,要求今年年底出臺柴油和汽油油品質量新標準,以便到2014年年底完成第一階段的油品改善目標、2017年完成第二階段的目標。 

“現在,我們正在等待標準出臺。” 衛梵斯談到。 

國際清潔交通委員會估計,油品質量改善最終將使每升汽油的成本增加0.1元。“他們沒有說明如何支付這些成本。” 衛梵斯談到。一個選擇是要求發改委調整加油站的油品價格,允許煉油廠將成本轉嫁出去。“我們認為,更可能的方案是調整稅收。” 衛梵斯談到。這個方案是指降低中國石油和中國石化更高品質油品的稅率。 

“其中的另一個重要因素是汽車的現行標準。” 衛梵斯說道,“他們已經實施了幾個重要的行動步驟,之後,品質得到改善的油品也將到位。這樣,他們就可以推進汽車標準了。”他還補充道,這將為更大規模的報廢計畫鋪平道路。“如果你想報廢幾百萬輛汽車,那麼,你就必須確保它們能被(排放)最清潔的車輛取代。” 

替代能源

中國改善油品質量問題的決心表明,這個國家偏愛與經濟刺激或者稅收優惠政策整合到一起的環境治理措施。因此,沒有哪個行業能像清潔能源行業那樣從這一策略中受益了。 

事實上,最近幾個月的污染問題已經給發展遲緩的中國太陽能電池板製造業注射了一劑強心劑。1月底,中國宣佈了2015年要實現的目標——太陽能裝置增加67%的計畫。2012年,中國的太陽能企業深受太陽能電池板供應過剩之苦,這些公司的股票價格也出現了暴跌。太陽能電池板的價格下降了25%。然而,隨著污染的加劇,已有更多的投資者確信,中國政府將繼續促進這些公司的繁榮。股票價格也開始隨之上漲。

中國承諾,將清潔能源總量從2012年裝機容量增加36吉瓦,提高到本年裝機容量增加52吉瓦。

雖然受命增加太陽能發電能力對國內企業是好事,但其他領域的增長則有望讓西方公司受益。“美國和歐洲公司對中國標準的提高非常高興。” 衛梵斯談到。“這對中國本土企業將是個力度更大的推動。” 

皮尤慈善信託基金會(Pew Charitable Trusts)在本月初發佈的一份報告中稱,2011年,在總額為85億美元的中美清潔能源產品和服務的交易中,美國可再生能源和電力管理產品提供商的貿易盈餘為16.3億美元。 

此外,中國在替代能源領域增加投資,恰好與其他國家在類似計畫上的後退同時發生。雖然中國在風力發電機葉片和太陽能電池板的製造上表現出色,但西方公司則在管理這些能源資源以及將它們與能源網成功連接到一起所需的高技術和特殊設備上居於領先地位。

儘管中國在環境整治工作中加大力度會促進某些清潔能源企業和環保型企業的發展,但有專家擔心,單單實施這些舉措還不足以改善空氣品質。“我們希望,從新燃煤發電廠建設的審批,到工廠資訊的披露,以及對那些違反排放控制規定的工廠的處罰,將來還要出臺更嚴格的法規,”黃偉表示,“對中國來說,清潔空氣將是異常困難的攻堅戰。”

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"中國空氣污染問題的治理前景." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [10 April, 2013]. Web. [24 November, 2017] <http://www.knowledgeatwharton.com.cn/zh-hant/article/3426/>

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