美國公共部門的養老金計畫：漏洞百出，搖搖欲墜

隨著前所未有的、大量的嬰兒潮一代達到退休年齡，美國公共部門的養老金面臨著日益嚴重的債務危機—據估計，要兌現退休福利方面的承諾，政府的資金缺口高達7570億美元。皮尤研究資料中心（Pew Research Data Center）的資料顯示，每天都有約10,000名嬰兒潮的一代年滿65歲。

如果養老金計畫的資金情況更加良好，那麼在一段時間內即便出現大量的退休人群，也只不過是一個暫時現象，而且對於這種人口結構的變化，在幾十年前就應該有所預見並做好資金準備。但如果養老金計畫的資金不夠充裕，這種大量的退休會導致退休福利的全面削減（對新員工、現職員工和離退休人員都一樣），儘管這些福利一度被認為是鐵板釘釘的。一整代的工薪階層現在都懷疑他們的養老金計畫是否有足夠的資金、替他們未來的退休生活買單。

沃頓商學院養老金研究理事會（Pension Research Council）執行會長、商業經濟和公共政策教授奧利維婭·米切爾（Olivia Mitchell）表示：“這是一個非常普遍的擔憂，而且是完全有道理的。我認為與前幾代人相比，我們現在的退休前景風險更大。由雇主繳款的退休人員醫療計畫正在被削減；聯邦醫療保險正面臨破產。希望靠儲蓄養老的人現在發現存款利率幾乎為零，社會保障體系的狀況也糟糕。房產的價值也低於人們的預期，所以賴以養老的本錢比以前少了很多….這對很多人來說都是個壞消息。”

分散痛苦

在固定收益的養老金計畫下，退休人員每月能領取固定金額的養老金，直到死亡。在通常情況下，每月的金額會依據生活成本進行調整，而且如果員工配偶的壽命超過該員工，大多數計畫還會為其配偶發放撫恤金。

固定繳款的養老金計畫，如401（k），將退休風險轉移至員工。雇主允許員工按照其薪酬的一定百分比進行繳款，並在一定的閾值下向員工的帳戶進行等額繳款。這種計畫相比養老金計畫更加便攜，它讓員工在跳槽的時候可以將其投資也帶走，但員工必須自己負責儲蓄，管理自己的投資，並確保為退休生活準備足夠的資金。

固定收益的養老金計畫目前一般只局限於政府部門，大多數私營部門的雇主很久以前就放棄了這種方式，而選擇了固定繳款的計畫。但是，目前許多州政府正面臨著養老資金的責任，所以正迫使立法者考慮做出修改。不成文或載入憲法的規則是，對養老金計畫的變化僅適用於那些還未被雇傭的員工、或者在公共部門任期不久的員工。

波士頓卡羅爾管理學院（Boston College's Carroll School of Management）退休研究中心主任、管理學教授艾麗西亞·蒙娜爾（Alicia Munnell）指出：“對於那些沒有能力調整的人，不要去改變遊戲規則。對於那些已經退休或接近退休的人，改變是特別痛苦的。那樣做很讓人頭痛。”

但是，羅德島州卻恰恰發生了這種事情。2011年，該州建立了類似401（k）的固定繳款計畫，並迫使其全部現有員工加入一種混合兩種計畫的體系。此外，在五年之內，暫停根據生活成本對退休人員的養老金進行上調。

在其他州，管理退休人員成本的方式是通過針對新員工創立新的、更便宜的養老金計畫。在某些情況下，退休人員醫療保險的保費被推高了，因為醫保受到的保護程度通常沒有養老金那麼高。

雖然羅德島州的改革在法庭上正受到挑戰，但它被看作是一個範本，可供其他現金短缺的州借鑒。這也讓人們更加擔憂：養老金制度不像之前認為的那樣不可動搖。蒙娜爾表示：“任何變化都會帶來痛苦。如果你全指望著你的養老金，而其價值又降低了，那勢必是一個痛苦的調整。”

蒙娜爾還指出，羅德島州的實際財政狀況導致它的選擇很有限。根據皮尤研究中心的估計，在2010年，對於每一美元的養老金支付義務，該州實際只有49美分的資金。在一些城市，這種缺口甚至更大。蒙娜爾指出：“資金缺口非常嚴重，因此養老金制度如果不調整，那麼該州所有的錢可能都得投向養老金系統。這就意味著其他的公共設施就沒有資金了，比如圖書館或公車都無法享受了。當情況變糟的時候，必須廣泛地分散痛苦。在一定程度，削減現有的福利是不公平的，但是當你真正痛苦時，你必須做一些在通常情況下不會做的事情。”

比安然還糟糕？

 

導致我們今天走到十字路口的決定，其實是幾十年前做出的。

沃頓商學院商業經濟和公共政策學教授肯特·斯邁特斯（Kent Smetters）表示，對於大多數的計畫，從來都沒有採用一個安全的、風險相對較低的融資模式。相反，政客們允許這些退休基金將投資範圍擴大到政府擔保債券之外的其他投資工具，而且允許其涉足、進而充分參與股市和高風險投資工具的投資。

這樣的做法使得這些計畫能夠提升其退休福利，而同時至少在紙面上，不需要政府為其提供更多的資金。

斯邁特斯認為，退休基金多年來最嚴重的錯誤就是假設了一個不切實際的、很高的貼現率，即這些基金未來負債的貼現率。它也被稱為基金的年投資回報率，大多數基金假設的回報率區間是每年7.5%至8.5%。但許多經濟學家認為，基金負債的貼現率應該在3%或4%左右。

這些假設導致退休基金被迫要承擔更高水準的投資風險，而且顯著地低估了負債。根據波士頓學院退休研究中心（Center for Retirement Research at Boston College）的估算，對於每一美元的負債，公共養老金計畫擁有的資金僅為76美分左右。按照政府會計準則委員會（Government Accounting Standards Board）提出的更為保守的會計準則，這一數字將下降至57美分。政府會計準則委員會是一個由7名成員組成的、獨立的非營利性委員會，主要工作是為公共部門制定一般公認的會計原則。

“各州和地方政府的養老金沒有使用任何合理的會計標準，”斯邁特斯表示。“與之相比，安然的會計處理方式反而值得稱道。”

根據養老金研究理事會（Pension Research Council）的估算，由公司提供的私人養老金計畫也存在資金缺口，估計在5000億美元左右。事實上，在固定收益的養老金計畫下，要履行對員工的福利承諾，資金缺口可能高達數萬億美元。

但這是否意味著嬰兒潮一代的退休資金存在風險呢？正如大多數的經濟問題一樣，其答案取決於你問誰。

雖然，在一定程度上，私營部門的養老金體系受到養老金福利擔保公司（Pension Benefit Guaranty Corp.）的保護。養老金福利擔保公司是一家政府機構，一旦相關公司出現破產，就為其養老金提供財務擔保。但是，公共部門的養老金卻沒有類似的政府安全網。聯邦破產法對市政破產做出了規定，通常被稱為第9章的規定，但多年來，它一直認為並不適用於尋求破產保護的州政府。雖然目前為止法院還未受理類似的案件，但是這一觀點在一些法律圈子裡正慢慢地發生變化。

在許多州，養老金受到州法律或州憲法的保護，所以至少在理論上，這使得各州更難以撒手不管，並簡單地宣佈無力支付養老金。“並不一定要讓新員工都參加養老金計畫，但無論如何各州都得籌措到相應的資金，”斯邁特斯指出。“這對各州來說是個難題。”

大部分的財政預算顯示，即便是最焦頭爛額的養老金計畫也要在幾十年後才會破產。但如果真出現破產，情況會如何呢？通過阿拉巴馬州的普裡查德（Pritchard）小鎮的案例便可見一斑。2009年，在發出退休基金將消耗殆盡的警告多年之後，普裡查德開始停止支付養老金。後來，退休人員與市政府達成了一項協定，養老金付款得以恢復，但金額只有原先的三分之一左右。目前還不清楚，如果現在的員工參加養老金計畫將來是否能拿到任何退休福利。

逐漸瓦解

米切爾指出，在其他規模較大的退休基金出現大災難之前，資金缺口仍然會造成很大的麻煩。資金缺口越嚴重，新的員工就越不願意參加養老金計畫，因為該計畫似乎註定會崩潰。“如果繳款持續不足，那麼我們將看到一個緩慢的瓦解。在一些州和城市，如果改革成功，這種瓦解可以稍加延緩。但正如我們在私營部門所看到的，固定收益計畫的覆蓋率在不斷下降，這一趨勢在公共部門也將持續下去。”

蒙娜爾認為未來的政府養老金體系將是一個混合的系統，該體系仍然會獎勵工齡長的員工，但同時也會提升其便攜性。“我估計會有一些妥協，各州最終將推行一些固定收益和固定繳款混合起來的計畫。我認為那是一個理想的結果，因為它能平衡雇主和納稅人之間的財務風險，並且既有利於公共部門的長期員工，又有利於短期雇員，這些短期員工參加養老金計畫反而划不來。”

但是，斯邁特斯認為固定收益的養老金計畫在公共部門仍然有未來，它是養老金的最後一個堡壘。雇員福利研究所（Employee Benefit Research Institute）收集的資料顯示，2010年，只有30%的私營部門員工參加了固定收益養老金計畫。而在公共部門，這一比例卻高達87%。

“我認為理性的新員工肯定希望參加傳統的養老金計畫，因為感覺更加安全，”斯邁特斯表示。“固定收益的養老金計畫的確為員工提供了很多保護，放棄它們是很遺憾的事，因為從退休保障角度來看固定收益是一種好的方式。”