美国市政破产为何充满不确定性？

2013年，底特律成为美国历史上申请破产保护的最大城市，更多人开始审视当一座城市无法偿还自身债务时不同利益相关方所扮演的角色。

文森特·布科拉(Vincent Buccola)是沃顿商学院法学研究与商业道德教授。他在一份最新发布的研究报告《市政破产的司法结构》(The Legislative Structure of Municipal Bankruptcy)中关注了在上文提到的状况下哪些人的权利最有可能占优。报告指出，与公司或个人破产申请不同，美国破产法典第九章即市政破产“充满巨大的不确定性”。近期，布科拉在接受沃顿知识在线的访问时介绍了自己的发现，并强调有必要采取某些措施来提高这一司法体系的可预测性。访谈在SiriusXM的111频道的沃顿商业节目中播出。

以下是采访对话文字编辑版：

沃顿知识在线：让我们从市政破产说起。请给我们简要解释一下你的报告都研究了什么。

布科拉：我的报告旨在解决市政破产中的两个谜题。第一，迄今为止市政破产的案例并不多，这有点奇怪。第二，在我们看到的一些市政破产计划中，比如目前发生在加州圣博娜迪诺的情况，之前在底特律，以及目前在加州斯托克顿，你都会发现原本应该在债务偿还上享有平等权利的债权人（一般就是债券持有人和退休者），在市政破产计划中遭受的对待却迥然不同。

因此，这份报告希望能够解决这两个令人困惑的问题，通过一种理论来弄清楚联邦破产法典第九章究竟是怎么回事。

沃顿知识在线：我们了解到在圣博娜迪诺的破产案中，退休者获得了100%的债务偿还，而债券持有人的钱却缩水的离谱。债务偿还原本应该是平等的，现在却没有。这是怎么回事呢？

布科拉：根据现行法律，养老金持有人和未来享有养老金的公司在职员工和债券持有人都享有同等的优先权。这也就是说，根据正式法律，他们至少应该共担损失。如果市政府侵害了他们的权利，侵害程度也应该是一视同仁的。这是一般情况。有趣的是，根据第十一章公司破产法，享有平等优先权的不同债权人在获得赔偿时也大体平等。这是一直以来的惯例。

我们要搞清楚的问题在于，在市政破产的情况下为什么一切就不是这样了呢？我在报告中给出的理由是，关于公司破产法的第十一章和第九章之间有两点重大区别。

第一，在于优先权和资产处置权的固有性质。在企业破产中，企业所有资产都能用来分配给债权人。每个人事先都能了解到究竟有哪些资产。同时，各方的优先权体系是相对严谨的。享有最高优先权的人先拿，直至他们满意。然后是第二位优先权的人拿到满意为止。以此类推，直到没有钱来分。而这时享有不同程度优先权的人在分配中是大致平等的。

而在市政破产案例中却没有类似的固定资产来分配。

沃顿知识在线：你不能把城市据为己有。毕竟还有市政府呢。

布科拉：是啊！你要把公路拿走吗？你要把市政厅拿走吗？ 市政府享有的资产实际上就是向居民征税的权力。 Twitter 

问题就来了。债权人逼迫增税的限度是什么？应该以什么样的一种方式来实现征税权的价值流动性？而这个问题的答案就是：我们根本不知道。

接下来是第二点，也是我认为更有意思、更重要的一点，就是不同破产条款的强制性大小。在公司破产中，企业如果不能偿还自身债务，或者偿债能力差，则无论其是否愿意，都可以强制其破产。同时债权人负隅顽抗是毫无用处的。他们必须参与破产程序。如果债权人提前把钱拿出来，根据特惠法相关方面也会把钱追回。因此，每个人都强制性地参与破产程序，你没有任何办法选择放弃。

但是在市政破产的情况下，你无法强迫市政府破产。破产与否必须要投票决定。更有意思的是，实际上有很多参与者都可以拒绝让城市踏入破产的境地，州议会，往往是州长，市政府架构本身。我在报告中指出，有时候破产法官也会这样做。

因此，这些投反对票的参与者可以阻止市政破产发生，即便对整体而言破产是明智的。你完全可以这样说，在公司破产中没有任何一个人可以选择置身事外。而因为这些根本性的区别，虽然两种破产法律在架构上相当类似，但却会产生多种不同的结果。

沃顿知识在线：加州圣博娜迪诺市议会投票通过一份推出计划，规定养老金持有人可以获得100%的持有资金，而债券持有人则只能获得1%。乍一听上去，不禁让人生出很多疑问，为什会会这样？为什么债券持有人不能得到自己应有的那一份呢？

布科拉：是啊，我也这样认为。我觉得这其中确实暴露出一个很重要的根本性或者说结构性问题，说明破产充满不确定性。你说的对，圣博娜迪诺的退休者每一美元就能拿回100美分，而债券持有人的一美元却变成了1美分。其实多年以前罗德岛一个名叫Central Falls的小镇发生破产时，情况却大为不同。当时，法院在城市无法偿还债务的情况下赋予债券持有人资产留置权。因此债券持有人拿回了所有钱，而普通雇员和市民却亏得很惨。

总的来说，我们希望这个体系能够增强可预测性，至少要允许雇员、贷方和居民有的放矢地做好准备。

沃顿知识在线：那么，如何才能让美国各州在市政府这一级别上做出更加统一的决定呢？

布科拉：我的观点是，这可能需要在立法上作出一定的调整，或许需要在联邦级别上作调整，特别是联邦破产法。具体来说，关键是要构建一个更加明确的优先级架构。坦率来说，现行法律在谁应该对哪些资产享有多大的权利上有些模棱两可。

我认为，最好的措施或许是更加明确地加以阐述。然后，每个人都能就此调整自身今后的行为和计划。如果结果是债券持有人永远次于员工，只要是既定规则也并无不可。但最好要让大家都了解这一点，以便债券持有人在设定利率时考虑到这个情况。

沃顿知识在线：按照这个规则，底特律的破产计划进行的如何？

布科拉：他们分了很多不同的类型。我认为平均来看（我这里没有数据），养老金赔偿的比例大致在1美元返还80美分上下，根据分类的不同有所区别。不同债权人的获赔情况平均在1美元20美分、25美分左右。不过我现在手头并没有这些数据。

沃顿知识在线：在一些情况下，就像你谈到，有时候会出现圣博娜迪诺的那种情况，一旦决定作出债权人没有太多追索的余地；或者像罗德岛的情况，退休者没有太多追索余地。

布科拉：你说的太对了。我们需要更加严谨的优先权设置，包括可以设置一些规定来制约市政当局的征税权力。另外一件事情我认为也非常重要，那就是谁能够阻止市政破产。在目前的设置下，某些利益相关方团体、某些联盟，无论他们是债券持有人还是退休者，还是任何人，只要他们在市政府、州政府，有时甚至还有州长办公室拥有足够强大的同盟，就能在第一时间投否决票阻止破产发生。我认为这一点同样重要。因为目前在这两条线上大家的争议很多：是否应该推出调整计划，以及如果真要推出，则调整的条件是什么。那取决于谁恰好在州长办公室有熟人。而这并不是一个好的、稳定的信用体系运转方式。

沃顿知识在线：目前的状况显然让人无法满意。实际上这是一个政治博弈过程。

布科拉：如果在上一次的选举中民主党人当选密西根州州长，那么底特律也就不会破产。我认为这样说还是有一定依据的。我显然没有参与任何内幕信息，但这就是那里发生的情况。

沃顿知识在线：对于市政破产问题，你提到联邦必须进行改革。认为近期会有一些改观是否现实？

布科拉：我认为通常的情况是，只有到达危机临界点立法才能有所进步。目前，来自密歇根的(共和党人约翰) 科尼尔斯确实将修订破产法推进了一步，只是最后未能生效。不过，他对底特律破产之前的所有预见都发生了。我的目标是建立一些原则，一旦国会将其提上日程就能有效改变当前法律。显然目前我们还没有看到在这方面采取任何重要的举措。

沃顿知识在线：伊利诺伊州有五个城市已经开始走第九章，底特律刚刚经历完这个过程。我认为我们正在靠近这样一个危机临界点，虽然你无法确定这些偶然事件何时会爆发。

布科拉：很难，因为很多东西与宏观经济有关。如果伊利诺伊州、密歇根州以及库克县持有的投资开始运转良好，那么转瞬之间危机就会解除。对于长期的预算难题，你总是很难预计的。

伊利诺伊的问题在于，不仅是各个城市，州政府本身就一团糟。某些州的确会有一些深陷困境的城市，但州政府还能帮助城市渡过难关，或至少通过承担部分市政府原本应该承担的服务功能来帮其减轻压力……但对伊利诺伊州来说，州政府能不能这样做还真不好说。