“更简单”:凯斯•桑斯坦谈政府的未来

在最近几年里,美国政府颁布的监管规章更少了,并试图取消或者改善现存的监管规章。作为白宫信息与管制事务办公室(White House Office of Information and Regulatory Affairs,简称OIRA)的行政官,凯斯·R.桑斯坦(Cass R. Sunstein)领导了很多这类改革。在其名为《更简单:政府的未来》(Simpler: The Future of Government)的新作中,桑斯坦谈到了更精简的政府如何提升人们的健康水平、延长寿命以及节约金钱等问题。最近,沃顿商学院运营和信息管理学教授凯瑟琳·米尔科曼(Katherine L. Milkman)就这些改革以及政府的未来等问题,与桑斯坦进行了交流。

以下即为本次访谈经编辑的文字版。

凯瑟琳·米尔科曼: 非常感谢今天抽时间和我讨论你的新作《更简单:政府的未来》一书。你在《更简单:政府的未来》中写到,20世纪90年代中期的一天,当你意外接到世界闻名的行为经济学家丹尼尔·卡尼曼(Daniel Kahneman)的电话时,你局促不安地脱口而出:“你是我心目中的英雄。”我要说的是,很多年轻学者也将你归为英雄之列,我就是这些学者中的一员。今天有机会与你讨论你的最新著作我深感荣幸。

凯斯·R.桑斯坦: 非常感谢。

米尔科曼: 我想开门见山地问你几个有关这本书的问题。你在《更简单:政府的未来》一书中写到,担纲白宫信息与管制事务办公室领导职位时,你领导了很多旨在通过简化政府而使人们的生活更好的计划。你最感自豪的是哪个计划呢?能和我们简单说说原因何在吗?

桑斯坦: 这样的计划有好几个。我想,“规章回顾”可以位列这个名单的首位,因为这是一项事关结构调整的工作,而不是“一锤子买卖”,规章回顾是一项仔细检查所有书面规章的工作,以此来判断哪些规章是合理的,哪些已经过时,哪些成本太高,哪些过于复杂。我能立刻想到的第二项工作是,“13563号行政令”(Executive Order 13563)中有一个条款,该条款旨在酝酿并确定维护人们选择自由和减少花费自由的政策。该条款明确提出了信息披露要求和特定的失责处理规则(default rules)。这项总统行政命令中的信息披露要求应该能给消费者带来显著的影响。我认为,总统行政命令中的这一条款,与其他人所做的大量工作密切相关,那些工作能给人们带来切实的帮助,而且无需强制执行或者禁止什么。这也是一项事关结构调整的工作……

说到其他工作,我对参与取消“食物金字塔”(food pyramid),并代之以“食物餐盘”(food plate)的项目同样感到很高兴,在实际运用的过程中,我们有理由认为,食物金字塔确实会让人迷惑不解,而且无助于人们做出知情选择。另外,很多人在构思和拟议消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau)基本取向的工作中发挥了作用,我也是其中的一员。消费者金融保护局有这样一条“圣训”:“贷款应知”(Know before you owe)。我认为,这是一条非常好的“圣训”。总体而言,在白宫信息与管制事务办公室,因为我享有便利条件,与很多人一起参加了多个领域的工作,比如,在不会伤害身处困境的经济的前提下,我们怎么才能帮助人们生活地更长寿、更健康、更富裕。我想,在经济环境极具挑战性的时期,这些工作的大方向是正确的。

我又想到了另一个计划。我和很多人都对“自动加入”(automatic enrollment)计划,即让人们无需承担交易成本就能得到福利和机会的工作很感兴趣。其中有一个项目让我尤感高兴,那就是给数十万贫困儿童提供免费早餐和午餐,有些孩子也拥有获得这种待遇的合法权利,可他们并没有得到这样的福利,原因在于加入的程序对他们来说过于复杂了。后来,我们直接核证他们的资格,因为我们都知道,他们有资格享受这些福利。我想,这就是让你深感欣慰的工作。

米尔科曼: 说到规章回顾,我想提出的问题是,在你担纲白宫信息与管制事务办公室领导职务时领导的计划中,有没有你觉得最后失败了的计划,至少从某种程度上来说失败了?如果有的话,你能谈谈其中最让你难忘的一个计划吗?能告诉我们你从中学到了什么吗?

桑斯坦: 作为总统行政办公室的一部分,我更倾向于认为,那些计划并不是我领导完成的,我只是参与了那些计划的行动。有一点需要说明一下,在联邦政府中,总统才是领导者,其他人都是团队的一部分。从某种意义上来说,有些工作是由我领导的。但是,其中还有重要性和我一样甚至比我更重要的合作伙伴参与其中。这就是我对项目运作程序以及组织内的实际运作过程的认识。

我很高兴地说,我还找不到失败的计划。当然,有些工作依然存在挑战,自离开政府机构之后,我一直在密切关注的工作之一就是《平价医疗法案》(Affordable Care Act)的贯彻实施,尤其是医疗保险交换系统(health insurance exchanges)的实际应用问题,这个系统不久就将开始运行。如果实际应用起来非常复杂而且令人困惑,那么,该系统的运行就有与所有人的预期不符的危险。我知道,人们有很多理由对此表示关切,对那些不习惯处理长长表格的人来说,这个系统会不会过于复杂。就在最近,美国卫生与公众服务部(the Department of Health and Human Services)发布了一个经过了大大简化的表格,他们已在应对这个挑战了。

从我自己的经验来看,在联邦政府中还没有失败的计划;当然,有些工作,我们都希望能更快看到成果,无论是来自国会的计划,还是内部流程的进度。但是,如果国会的计划没有如期实现,我认为(其理由)都是相似的,那就是党派纷争。如果行政机构内的工作没有按热心人所期望的速度完成,理由则在于,很多聪明人正在一起紧张工作,以确保(一项计划)能在黄金时段实施。即便有些工作没有按我希望的速度完成,现在回头来看,也是为了防范错误。

米尔科曼: 我想就你刚才谈到的问题深入讨论一下,那就是推进新医疗保健法案是一项重要的挑战。你在书中还谈到,税收简化也是一项重大挑战,你希望国会和白宫信息与管制事务办公室将来会应对这一挑战。除了让美国人能更轻松地纳税以及推进新医疗保健法案以外,你认为,对白宫信息与管制事务办公室和立法机构来说,利用“选择架构”(choice architecture)和简化原则进行重大改革的机会何在呢?

桑斯坦: 这样的机会有很多。我认为,肥胖问题就是下一代人面临的一个重要挑战。第一夫人已经对这一问题明确表示了浓厚的兴趣。为了采用“选择架构”的方法促进健康饮食,私营部门已就学校食堂和自助餐厅的设计实施了某些计划。关于私营部门应该如何做的问题,人们已经有了很多思考,从短期来看,对追求利润的私营部门来说,人们提出的建议的经济效益可能是令人满意的,也可能并不合意。美味、高热量的食品一直在销售,所以,需要向私营部门提出一些问题。利用选择架构的方法,有些反应最敏捷而且有公德心的公司在未来几年可能会脱颖而出。此外,人们对公共部门和私营部门之间的伙伴关系也有很多思考。米歇尔·奥巴马和白宫的其他人已在与私营部门展开密切合作,以共同寻找减少摄入的食物热量和食盐量的策略。就营养标签和热量标签而言,人们对相关的规章也提出了很多问题。这些规定还没有定案。那么,它们应该是什么样子呢?它们应该覆盖什么环节呢?哪些行得通,哪些又行不通呢?我们还没有有关这些规章的完整信息。

我认为,一个巨大的选择架构挑战依然是吸烟问题,我们起草了一个图形警告规定,旨在让人们清楚感受到吸烟的危险……但这个规定被一个联邦法庭宣布为无效,我想,这个结论是个错误。然而,这样的错误已经发生了,所以,美国食品及药物管理局(FDA)必须重新思考如何提出烟草警告的问题了。每年有数十万人死于吸烟,因此,这是个重大的选择架构挑战。严格说来,这并不属于贯彻实施医疗保健法案工作的范畴,但毫无疑问,吸烟问题是健康方面的一个焦点问题。

“分心驾驶”(distracted driving)也是目前的一个问题。毋庸置疑,这对下一代来说也是一项挑战,因为当红灯亮起的时候,脑子里的一个系统往往会说:“噢,我应该关注某件事,尽管我现在其实应该留意路上的情况。”所以说,找到拯救更多生命的方法是个很好的目标。

在对哪些规章奏效、哪些规章行不通的实证检验方面,也有很多工作要做。我们开了个好头,但联邦政府计划的实证化是个持续性的项目,而且没有什么比这项工作更重要的了。我想从结构的角度谈一点,迄今为止,政府已经完成了很多随机性的对照试验,而且政府也比以前更普遍地采用了这些试验的成果,这是个很好的动态,这个动态有助于政府为未来的很多计划确定方向。

我认为,有些实证挑战虽然技术性并不强,但迎接这些挑战同样很重要,其中之一就是应该彻底弄清悬浮微粒(particulate matter)对健康的威胁。严格说来,这并不是个行为学研究的课题,而是个实证研究的问题,是个科学问题……因为科学家一直在争论,悬浮微粒到底会给人们的健康造成怎样的威胁,这些威胁是否会因悬浮微粒种类的不同而不同,澄清这一问题是项非常有意义的工作。

米尔科曼: 这是我们前进途中会面临的挑战的绝好名单。就这一点而言,我能肯定的是,你一定非常清楚,很多国家都已开始在其政府中构建选择架构部门了,这些部门专注于简化政府的复杂性,并在不限制人们选择自由的前提下,帮助人们做出更好的决定。你和迪克·塞勒(Dick Thaler)曾谈到过一些名为“助推”(nudges)技巧,用以指导人们在不限制个人自由的前提下做出明智的选择。现在,英国已经建立了一个所谓的“助推”部门。澳大利亚政府也在积极投身其中。你认为,美国联邦政府或者州政府有必要组建这样一个小组吗?如果有必要,你认为,这样的小组应该是什么样子呢?

桑斯坦: 我确实觉得英国“行为研究小组”(behavioral insights team)的工作非常出色。实际上,我曾与他们就共同感兴趣的问题进行过非常密切的合作。不久前,我曾去英国和他们详细交流过下一步的工作应该怎么开展的问题。

我不认为美国也需要建立这样一个部门。不过我想,将行动研究和实证研究的工作引入政府极具价值。在奥巴马总统第一任期时,我们采用的策略是不设立一个独立的团队,但让很多人对低成本、保护自由的工具的潜在价值保持关注。此外,总统还对“自动加入”和节约方案给予了非常明确的支持。有很多工作都是奥巴马政府非常感兴趣的,其中有很多工作还得到了两党的支持。虽然是否有必要设立一个专有部门尚不清楚,不过政府确实需要解决问题的工具,确实需要重视实证研究。

至于说建立一个行动研究专设部门是否是个好主意,我想,我们很难抽象地做出判断。或许,你所需要的职能已经存在于政府的DNA当中了。但从另一方面来说,在英国,这一部门的工作的确非常有帮助,所以,如果某个州发现这样的部门很有用,并为此建立一个小型团队专注这一领域,我是不会感到意外的。这样的部门对美国联邦政府也许同样很有好处,不过我认为,最重要的是解决问题的能力,而不是专设一个部门。

米尔科曼: 这个观点很有道理。感谢你和我们分享这些想法。我想用一个非常简短的问题来结束本次访谈。你在《更简单:政府的未来》一书中写到,当你和现在的妻子萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)首次约会时,她曾问你梦想的工作是什么,你回答说:“白宫信息与管制事务办公室。”现在,你已经完成了那里的工作,我想向你提出同样的问题。如果你现在可以从事世界上的任何工作,那么,除了法律教授以外,你会选择什么呢?

桑斯坦: 经济学教授。

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"“更简单”:凯斯•桑斯坦谈政府的未来." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [17 七月, 2013]. Web. [01 December, 2020] <http://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/3531/>

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