美国政府如何降低赤字:削减开支,增加税收还是刺激通胀?

美国政府的支出超过其收入,遭致了严厉的批评。其实在上个世纪的大部分时间里,国家财政赤字已经不是例外现象而是司空见惯,那么这个问题为什么现在会引起如此大的反响呢?美国真的岌岌可危吗?华盛顿正在审议的赤字削减案能奏效吗?补救的办法将有多么痛苦?沃顿商学院的教授和其他专家将对此发表了看法。

关于这个问题的重要性,沃顿商学院金融学教授弗兰克林·艾伦(Franklin Allen)毫不含糊地给出了10分(10分制,10分为最高分)。“归根结底,如果我们不消除赤字,我们将出现由债务引起的重大经济危机……政府基本职能的瘫痪是我们承受不起的。”

大多数专家认为,美国并没有处在大灾难的边缘,美国还可以继续撑下去。但他们也同意,如果赤字问题长期得不到解决,投资和经济增长可能会受到影响,可能会引发失业率上升,削弱美国的竞争力,并导致美国人总体生活质量的下降。

现已属于穆迪公司的Economy.com网站的创始人之一、首席经济学家马克·赞迪(Mark Zandi)表示,控制赤字“对我们的长期经济健康绝对至关重要”。他指出,如果赤字得不到控制,最终将导致利率大幅上升,遏制经济增长,迫使政府将更多的税收用于偿还过去的债务,从而导致政府服务和其他政府职能支出的下降,并最终导致经济总量的“大幅减小”。他补充道:“答案很简单,如果人们希望享受目前拥有的各种福利,他们就得多交税,如果人们不想付钱,那么他们的福利就会被削减。

政府年度的支出和收入之间的差距即为赤字,年度赤字的不断累积即形成了总债务。当前财年的赤字预计将超过1.5万亿美元,2008年的赤字约为4590亿美元,2001年的财政盈余为1280亿美元。目前的总债务将近14.3万亿美元,这也恰好是国会规定的总债务上限,而十年前的上限为8万亿美元。最紧迫的问题之一是国会是否应该提高总债务上限,以便政府在未来几个月达到目前上限之后可以继续举债。

更多监管

近年来,财政赤字和债务都在急剧增长,这主要是因为美国在伊拉克和阿富汗的战争、政府经济大衰退时期的刺激性支出、经济疲弱引起的税收收入较低、以及不断高涨的社会福利支出,例如医疗保险、社会保障、以及2003年颁布的处方药计划。

赤字和债务是茶党运动的核心问题,该运动帮助共和党在去年秋天取得众议院的控制权,所以现在共和党和民主党都被迫要解决这个问题。

目前欧洲几个国家面临的债务危机凸显了这个问题的重要性,即便是门外汉都能清楚地看到其重要性。在四月中旬,评级机构标准普尔公司将其对美国国债的前景由“稳定”修改为“负面”,因为美国还没有拿出一个长期的赤字削减计划。大约在同一时间,世界上最大的共同基金经理Bill Gross管理着太平洋投资管理公司(PIMCO)2370亿美元的绝对回报基金,他表示他已经将投资组合中的美国国债完全平仓,因为美国国债的回报前景低迷。而美国最大的债权国中国已表示它可能会投资于其他形式的债券,以实现投资多样化,减少风险。

政府往往通过借贷支撑赤字,例如出售政府债券,如美国国库券,然后又通过发行新的国债来偿还旧的债务,这就好比消费者将一张信用卡的债务转移到另一张信用卡。艾伦说:“将出现的情况是,你必须支付的利率会开始攀升,因为人们开始担心你到底会不会偿还[欠款],所以他们要求更高的回报”。他指出,参考一些欧洲国家最近的经验,出现危险的临界点似乎是当政府债券收益率开始达到6%或7%。美国10年期国债目前收益率为3.35%。

艾伦补充说,债务的会计处理存在一些争议—哪些项目应被列为债务?目前的债务上限约为14.3万亿美元,这基本等于美国的国内生产总值,而通常认为危险的临界点是总债务达到GDP的120%至150%之间。但是,目前总债务上限没有包括未来不可避免的负债,如社会保障,联邦医疗保险和联邦医疗补助的支出。艾伦表示,如果算上这些,总债务可能会在达到75万亿美元左右,即GDP的五倍。“我认为若不增加税收,这种负债水平是难以维系的。”

尽管问题很多,但是目前天还没有塌下来。利率仍然非常低,在过去,10年期国债的收益率经常超过5%。有几股力量在支撑对美国国债的需求,帮助维持低利率。例如,中国不能简单地大举抛售美国国债,因为那样做会导致大量美国国债瞬间充斥市场,从而压低其价格,降低中国剩余的美国国债的价值。而且中国也难以找到足够多的其他投资对象以取代规模庞大的美国债券供应。

沃顿保险与风险管理教授肯特•斯迈特斯(Kent Smetters)在几年前与他人共同撰写了一份论文讨论了这个问题,他表示,投资者显然认为华盛顿将以某种方式管理债务危机,因为不这样做的后果将非常可怕。他补充道,与股票、公司债券或其他国家出售政府债券相比,美国国债仍然显得更加安全。“很多人会说:‘好吧,你把美国国债说得这么可怕,但是不投国债,我的钱还能往哪投呢?”

在美国以外,其他政府往往采取政策刺激通货膨胀,这样他们就可以用贬值的钱去支付过去的债务。这种做法会给债券投资者带来巨大压力,因为通货膨胀降低了其固定收益的价值。斯迈特斯表示,当投资者担心通货膨胀会上升时,债券收益率会趋于上升;目前债券的低收益率意味着投资者不是很担心政府会选择通货膨胀来应对债务问题。因此,金融市场肯定相信政府会削减开支并增加税收。和通货膨胀相比,这两种做法对投资者的压力都更小。不过,他补充说,很多政府过去都使用过通货膨胀来减少债务问题,因此,或许金融市场正在一厢情愿地奢望。

违约的可能性

沃顿金融学教授伊泰·古德斯登(Itay Goldstein)指出,政府不能像个人和企业那样,简单地宣告破产以清偿债务。但是,他补充道,除了削减开支、增加税收和刺激通胀外,政府确实还有一些其他的办法管理债务问题。例如,政府可以更改规定,要求养老基金必须持有更多的低风险的投资,这将迫使他们通过购买国债借钱给政府。以这种方式人为增加对国债的需求将有助于遏制利率的上涨,但它可能会影响养老基金的回报。古德斯登表示:“经济增长能增加税收收入,除此之外,其他所有的措施都有不良后果。”

在最极端的情况下,政府会违约,或干脆停止偿还拖欠债券投资者的债务。但是政府如果这样做,就不可能再借到钱,而政府正在进行的项目又要求政府继续举债。各种贷款的利率将飙升,个人将难以购买房屋和汽车,企业将难以拓展业务。

赞迪表示,政府债务违约的可能性是“零….我认为[政府债务违约]的影响是如此重大,决策者们绝不会走到哪一步。”

由于政府的支出往往超过其收入,政府必须经常提高债务上限,而这样做需要美国国会通过相关法案。在未来的几个月中,要想继续举债,就必须提高债务上限,奥巴马政府希望提高该上限,而许多共和党人正在加以抵制。赞迪表示:“他们不能及时提高上限的可能很小。” 但即使那样,我认为财政部也不会不偿还债务。”相对于债务违约,政府更有可能推迟其他项目的支付,如政府工作人员和供货商的支票。在极端状况下,政府甚至会拖延社会保障和联邦医疗保险的支付。

赞迪指出,在实际操作中,美国有足够的时间应对赤字和债务问题。“我认为他们最终会找到办法的。但我认为他们在下一次选举前[2012年]找到办法的可能性不高。据我估计,他们在下次选举前采取行动的可能性大概是六分之一[或]七分之一,在下次选举之后采取行动的可能性超过50%,大概是三分之二至四分之三。”

目前,华盛顿有两个主要方案,都旨在未来10年或12年将政府支出减少4万亿美元以上。共和党控制的众议院已经批准了由美国威斯康星州众议员保罗·瑞安(Paul Ryan)的方案,而民主党人一般都支持奥巴马总统四月中旬公布的方案。虽然这两项方案对很多细节问题未加说明,瑞安的方案将降低税率,希望借此刺激经济增长产生更多的税收,该方案计划将最高个人税率从35%降至25%。根据奥巴马的方案,布什时代对富人的减税政策将期满终止,最高个人税率将上升至39.6%。两个方案都没有涉及大幅度地削减国防开支。

最大的因素:联邦医疗保险和联邦医疗补助

两个方案最大的区别在于其对联邦医疗保险(对65岁及以上人群的医保)及联邦医疗补助(对穷人的医疗保健方案)的处理。尽责联邦预算委员会是一个非党派团体,它对两个方案进行了对比分析,得出的结论是,总统的方案未来10年将削减开支2.48万亿美元,瑞安的方案将削减4.02万亿美元。

该委员会表示,奥巴马将继续让联邦医疗保险和联邦医疗补助支付受益人的大部分医疗费用,但同时将通过一系列措施试图在未来10年节省开支3400亿美元,例如,标准化联邦医疗补助的支付水平、改革的处方药计划、打击欺诈。通过给予在2010年依照医疗保健法成立的独立支付咨询委员会更大的权力,该方案希望将联邦医疗保险支出的增长速度控制在国内生产总值加0.5%的范围内。2015年起,这个委员会将有权不经国会批准,确定联邦医疗保险对供货商的报销水平。

瑞安的方案将废除2010年的医疗保健法,大幅改变联邦医疗补助和联邦医疗保险。该委员会称,该方案旨在将联邦医疗补助体系转变成对各州的定额拨款并借此在未来10年节省8000亿美元,通过废除医疗改革法关于税收和保险方面的规定,该方案试图节省6000亿美元。另外,该方案会将联邦医疗保险支出的增长限制为低于或等于通货膨胀率,政府向个人提供补贴,通过一种新的交换系统,说明个人从私人公司购买医疗保险。由于医疗费用的上涨速度往往比通货膨胀率高得多,瑞安计划可能将更多医疗保险费用负担从政府转移到个人,但是瑞安认为,保险公司之间的竞争以及受益人希望减少保费的愿望,将有助于降低成本。

斯迈特斯认为,无论政府如何处理赤字问题,联邦医疗保险的受益人都有可能经历重大变化。他表示:“当前做法的问题是,几乎所有的东西都是政府买单,这种做法是不可持续的。”

斯迈特斯补充说,目前无法预知私有化的体系能够提供怎样水平的医疗保健,也不知道有多少人能负担得起他们需要缴纳的那部分保费。可以想象,人们必须选择不同的保障水平,就好像驾驶员买车险时选择不同险种一样,例如,是否要买碰撞险,保险免赔额是多少等等。

瑞安和奥巴马的方案都依赖于对经济增长和医疗保健支出的一些假设,而这些假设又是值得探讨的。两个方案都承认,联邦医疗保险和联邦医疗补助是未来几十年赤字变化的最大单一因素,预计未来的债务将高达几十万亿美元。这两项方案都默认,目前对中产阶级加税没有多少公众支持,两项方案均谈到降低税收减免,但均未给出细节。

联邦医疗保险和联邦医疗补助的改革对现实可行的赤字削减方案至关重要吗?不增加税收真的能削减赤字吗?艾伦表示,为了避免长期增加税收,必须削减联邦医疗保险、联邦医疗补助和社会保障福利,基本上等于要推翻富兰克林罗斯福新政和林登约翰逊的伟大社会变革。他认为,瑞安和奥巴马对未来税收收入都过于乐观。由于经济衰退,目前工作或正在找工作的劳动力比例(即劳动力参与率)较低,且可能维持这一趋势。艾伦补充说,房产价值可能长期停留在低迷水平,这又是对国家财富的一个打击,并且会抑制税收。最后,即使避免了债务危机,利率也可能从目前的水平大幅攀升。他指出,这将抑制增长,并且随着政府出售新债券来偿还旧债,迫使政府支付更多的利息,这将破坏了瑞安和奥巴马方案的假设。“他们对长期前景的态度过于乐观。”

赞迪指出,任何赤字削减计划都需要一个长期的过程,而且看不到多少眼前的利益。他说:“我们需要解决联邦医疗保险和医疗补助的问题,更确切地说,我们需要解决两者费用急剧增长的问题。但我认为我们不需要现在就做…如果这是太大的政治[挑战]….我觉得这是一个问题,我们可以从现在开始花十年的时间去解决。他补充说:“瑞安的计划太武断了,是对现有联邦医疗保险系统的巨大改变,基本上等于将其私有化。但是奥巴马的做法又太过宽松,只是小打小闹。”

赞迪表示,解决社会保障的资金问题更有意义。他指出,虽然政客们向来不愿意应对这个政治敏感的话题,相对于医疗保健,社会保障问题的解决办法更加直截了当、容易理解:提高退休年龄,削减福利中因生活成本上升而增加的部分,增加工资税的起征点,使用相关方法确定个人福利。

但是,艾伦认为,现在解决联邦医疗保险和医疗补助等问题也不算太早,因为问题拖得越久,补救措施就会越令人不快。他说:“未来10年或20年最大的问题就是这个。”

关于加税是否不可避免,赞迪指出,其他国家的经验表明,和增加税收相比,通过削减开支来弥补预算缺口往往效果更好。他补充说:“但我认为我们需要更多的税收,部分原因是由于税收收入占GDP的比例仍然非常低,几乎接近历史低点。” 增加税收最好的办法是减少税收减免和优惠,而不是提高税率。“我认为从政治角度上说,他们可以通过这种方式弥补预算缺口。”

尽管各方在残酷地政治角力,赞迪列举了一些乐观的理由。例如,民主党人和共和党人都更强调削减开支而不是增加税收,都同意一些税收减免措施应得到平衡。两党都认为需要改革联邦医疗保险和医疗补助,并都表示赤字削减方案应包括某些触发机制,在目标没有达到的情况下促使国会采取行动。赞迪表示:“我不得不说,两党的立场比我预期地接近的多。”

艾伦却不那么肯定,他认为普通美国人最终可能面临既要加税又要削减福利。他说:“还好我们现在没有强制性退休年龄。否则人们将不得不延长工作年限,或削减开支。”

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"美国政府如何降低赤字:削减开支,增加税收还是刺激通胀?." China Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [11 May, 2011]. Web. [21 September, 2017] <http://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/2755/>

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美国政府如何降低赤字:削减开支,增加税收还是刺激通胀?. China Knowledge@Wharton (2011, May 11). Retrieved from http://www.knowledgeatwharton.com.cn/article/2755/

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"美国政府如何降低赤字:削减开支,增加税收还是刺激通胀?" China Knowledge@Wharton, [May 11, 2011].
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